城市土地管理中的政府职能研究5篇城市土地管理中的政府职能研究 现代市政学第七章 城市土地与房产管理 土地在人类生产和生活中占有重要的地位 土 地 •“诸侯之宝三：土地、人民、下面是小编为大家整理的城市土地管理中的政府职能研究5篇,供大家参考。
篇一：城市土地管理中的政府职能研究
市政学 第七章城市土地与房产管理
土地在人类生产和生活中占有重要的地位
土
地
• “ 诸侯之宝三：土地、人民、政事。”
—— 《 孟子· 尽心》 》
• “ 有人有此地，有土此有财 ”。
。
—— 《 礼记· 大学》 》
• “ 劳动是财富之父，土地是财富之母”。
—— 威廉· 配第
城市政府代表国家行使市政管理职能，加强城市土地与住房市政管理，为城市经济和社会的可持续发展提供切实的土地保障、为城市居民安居乐业提供基本的住房保障，具有十分重要的意义。
第一节
城市土地管理
• 一 、 城市土地的概念与特性 • （ 一 ）
土地资源与资产 •
城市的土地 ， 从广义上看 ， 是指城市行政区内陆地和水域及其地上 、 地下的空间总称 。
从狭义上看 ， 城市土地就是城市市区即建成区范围内的土地或称建设用地 ， 其土地 、 人口 、 建筑密度稠密 ， 设施比较齐全 。
土地具有自然和社会经济双重属性。
。
土地的特性 自然特性 社会经济特性
第一节
城市土地管理
• 一 、 城市土地的概念与特性 • （ 二 ）
城市土地及其特性 – 1. 城市土地的区位性 – 2. 城市土地供应的稀缺性 – 3. 城市土地聚集效应和城市土地报酬 – 4. 城市土地投入的无限性和可替代性
第一节
城市土地管理
• 二 、 城市土地经济理论 • （一）地租与城市地租理论 • 1. 地租的概念及其分类 – 我国传统的认识上，地租是指土地所有者出租他所有的土地而获得的租金。
– 马克思高度概括了地租的本质。他认为：地租是土地使用者由于使用土地而交给土地所有者的超过平均利润以上的那部分剩余价值，所以“一切地租都是剩余价值，是剩余劳动的产品”。
第一节
城市土地管理
• 二 、 城市土地经济理论 • （一）地租与城市地租理论 • 1. 地租的概念及其分类 – 马克思按其形成条件和原因的不同把地租分为级差地租、绝对地租和垄断地租三类。前两类地租是地租的普遍形式，后一类地租仅是个别条件下产的地租的特殊形式。
– 级差地租 Ⅰ ，指由于土地肥沃程度的不同和距离市场远近的不同而带来的超额利润。
土地肥沃程度的不同
距离市场远近的不同
– 级差地租 Ⅱ ，指由于对土地投入程度不同而带来的超额利润。
– 绝对地租，指不论租用什么样的土地都必须缴纳的地租。
• 垄断地租，指由于土地垄断带来的超额利润。
第一节
城市土地管理
• 2. 城市地租理论
第一节
城市土地管理
• （ 二 ）
土地产权制度理论 1. 土地产权制度理论概述
世界土地产权类型：
公有土地制度（国有土地制度，氏族、村社土地制度）
私有土地制度
第一节
城市土地管理
• 国有土地制度：
– 权利规定：土地所有权归国家，私人只有使用权。
• 英国—— 英王，不动产 • 中国——“ 普天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣。“ 《 诗经·小 小雅 雅· 北山》 》 – 制度的优缺点：
• 优点：平衡土地关系； • 缺点：利用效率低
第一节
城市土地管理
• 私有土地制度：
– 权利规定：土地所有权私有制，一般归私人。
• 美国
– 制度的优缺点：
• 优点：竭尽利用
• 缺点：过度投机
第一节
城市土地管理
• 2. 土地产权制度理论对城市土地管理的启示 –2007 年3 月16 日，第十届全国人大第五次会议表决通过了 《 中华人民共和国物权法 》 ，有望进一步完善我国的土地产权制度，规范城市土地管理。
第一节
城市土地管理
• （ 三 ）
区位理论
–
19 世纪初德国经济学者屠能（J.H.von Tunen）
）根据资本主义农业与市场的关系，探索因地价不同而引起的农业分带现象，创立了农业区位论。
第一节
城市土地管理
–20 世纪30 年代初，德国地理学者克里斯塔勒（ （W.Christaller ）根据聚落和市场的区位，提出中心地理论
第一节
城市土地管理
• （ 四 ）
土地可持续利用原理 土地可持续利用的思想 ， 是 1990 年在新德里由印度农业研究会 、 美国农业部和美国 Rodale 研究所共同组织的首次国际土地持续利用系统研讨会上正式提出的 。
1991
年9 9
月在泰国举行了 “ 发展中国家可持续土地利用评价国际研讨会 ” 。
1993
年6 6
月又在加拿大召开了 “ 21
世纪可持续土地利用管理国际研讨会 ” 。
1993
年联合国粮食及农业组织正式颁布了 《 可持续土地利用评价纲要 》 等指导性文件, , 确定了土地可持续利用的基本原则 、 程序和5 5 项评价标准
。
第一节
城市土地管理
• 三 、 城市土地管理的基本内容 • （ 一 ）
城市土地利用规划管理 • 城市土地利用规划是在城市土地空间上组织合理利用城市土地的一项综合性措施 ， 它实际上是城市政府合理分配或安排城市土地 、 调整城市土地关系 、确定城市土地不同应用方向的过程。
。
第一节
城市土地管理
• （二）城市地权管理 – 地权管理，即对土地的所有权和使用权的归属进行管理，它包含两个方面的内容：一是对土地所有者和土地使用者所依法享有的占用、收益及处分的权利进行保护；二是指对土地所有者和使用者的这些权利进行限制和调节，主要采取法律形式进行，在实施的过程中也包含政治、经济和行政的手段。
第一节
城市土地管理
• （三）城市地籍管理 – 城市地籍管理是国家为取得有关地籍资料和全面研究土地的权属、自然和经济状况而采取的以土地调查（测量）、土地登记、土地统计和土地评价等为主要内容的国家措施，亦称地籍工作。
第一节
城市土地管理
• （四）城市土地法制管理 – 城市土地法制管理是指城市政府运用法律手段管理城市土地，维护城市土地的所有权和使用方向等。
第一节
城市土地管理
• 四 、 我国的城市土地管理 • （一）我国城市土地管理体制 – 1. 国务院 – 2. 国土资源部 – 3. 县级以上地方人民政府 – 4. 国土资源局 – 5. 其他相关机构
第一节
城市土地管理
• （ 二 ）
我国城市土地有偿使用制度 – 城市土地有偿使用制度 ， 是指获得国有土地使用权的单位和个人 ， 按照国家规定的标准和方法 ， 向国家缴纳土地出让金 、 土地使用税 、 土地使用费 、 土地收益金 、 新增建设用地使用费等制度安排的总称 。
《 土地管理法 》 规定 ， 以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位 ， 必须在缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费之后 ， 方可使用土地 。
城市土地有偿使用制度 ， 既体现了国有土地的所有权 ， 也有利于土地资源的高效和合理配置。
。
第一节
城市土地管理
• 1. 城市土地有偿使用的原则 （ （1 ）坚持城市土地单一的国家所有制。
（ （2 ）土地所有权与使用权相分离。
（ （3 ）国有土地有偿使用。
（ （4 ）特殊用地无偿划拨。
第一节
城市土地管理
• 2. 城市土地有偿使用的税费 （ （1 ）土地出让金。
– 是指城市政府土地行政主管部门将土地使用权出让给土地使用者，并由土地使用者按照规定的标准向国家缴纳土地出让的全部价款。
（ （2 ）城镇土地使用税。
– 是指国有土地使用单位和个人，依照实际占有的土地面积，按期向所在地税务机关交纳的土地使用税金。
（ （3 ）土地增值税。
– 是指纳税人取得全部转让收入减去税法规定所允许扣除项目金额之和后的余额。
第一节
城市土地管理
• 3. 城市土地使用权取得方式 （ （1 ）国有土地使用权的出让。
• 国有土地使用权出让是指县级以上人民政府和土地行政主管部门依法把符合规划要求的国有土地有期限有偿地转移给土地使用者，土地使用者享有实际占有土地权、土地使用权、土地使用权的转让权、抵押权、出租权等权利。
（ （2 ）国有土地使用权的划拨。
• 国有土地使用权的划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或。
者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
（ （3 ）集体土地的征用。
• 土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法定程序将农民集体所有土。
地征为国家所有，并对农民集体和个人给予补偿的行为。
第一节
城市土地管理
• （ 三 ）
我国城市土地管理存在的问题与完善的措施 施 – 1. 我国城市土地管理存在的问题 （ （1 ）土地产权制度存在缺陷。
（ （2 ）土地市场机制不健全。
– 协议出让土地比重倚高。
– 划拨用地和集体用地非法入市。
– 划拨土地入市地价偏低。
– 土地低效利用与供应失控。
– 土地租税费体系庞杂。
（ （3 ）政府职能发挥未到位。
– 政府职能部门分工不明。
– 政府作为提供公众服务的部门, 对土地市场的服务、监督不到位, 造成土地市场信息不对称, 交易无效, 监管不力, 一定程度上阻碍了城市土地市场的发育。
（ （4 ）土地立法滞后. – 土地出让金一次性收取。
– 最长土地使用年限的规定。
– 对拍卖出让土地使用权未作限制。
第一节
城市土地管理
• 2. 我国城市土地管理完善的措施 （ （1 ）细分土地产权，扩大土地权利种类。
（ （2 ）完善土地登记制度，建立土地查阅制度。
（ （3 ）完善土地评估，合理确定土地使用权价格及其他产权交易价格。
（ （4 ）健全土地收购储备制度，改革城市土地租税费体系。
（ （5 ）要切实发挥租税费对国有土地资源配置的杠杆作用。
（ （6 ）制定专项法规、依法管理土地资源。
第二节
城市房产管理
• 一、城市房产管理的内容 中华人民共和国城市房地产管理法
城市房产管理包括对房产规划、建设、流通、分配和消费等全过程的管理。
第二节
城市房产管理
• （一）城市住房规划管理 – 1. 符合城市总体的要求；
– 2. 充分考虑到采光、通风、消防、抗灾等要求，为居民创造优美、卫生、方便的居住环境；
– 3. 合理利用城市土地和空间，实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一；
– 4. 展示城市住宅区的建筑多样化和个性特色；
– 5. 搞好住宅区的公共服务和配套设施规划。
第二节
城市房产管理
• （二）房地产开发管理 – 房地产开发按业务范围有广义和狭义之分，狭义的房地产开发是指从事城市房地产开发和交易，即在依法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设，从事房地产转让、房地产抵押和房屋租赁等业务。
第二节
城市房产管理
• （三）房地产交易管理 – 房地产交易是指个人之间、法人之间、其他组织之间及其相互之间进行的有偿转移房屋所有权或使用权及相关土地使用权的行为，包括房产的买卖、交换、抵押、典当、租赁等。
第二节
城市房产管理
• （三）房地产交易管理 1. 房地产买卖。
– 包括商品房现售和商品房预售两类。
第二节
城市房产管理
– 商品房现售：指房地产开发企业将竣工验收合格的商品房出售给买受人，并由买受人支付房价款的行为。
第二节
城市房产管理
– 商品预售房：指房地产开发企业将正在建设中的商品房预先出售给买受人，并由买受人支付定金或者房价款的行为。
第二节
城市房产管理
• 2.房地产抵押。
– 房地产抵押：指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为，债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿。
第二节
城市房产管理
• 3. 房地产租赁。
– 房地产租赁：指出租人按照约定将房地产交给承租人使用，承租人按照约定缴纳租金并于合同终止时将房地产返还给出租人的法律行为。
第二节
城市房产管理
• 4. 房地产评估。
– 全称房地产价格评估，就是对房地产进行估价, , 也就是说, ,由持有 《 房地产估价人员岗位合格证书 》 或 《 房地产估价师注册证 》 的专业人员，根据估价目的，遵循估价原则，按照估价程序，运用估价方法，在综合分析，影响房地产价格因素的基础上，结合估价经验及对影响房地产价格因素的分析，对房地产的特定权益，在特定时间最可能实现的合理价格所作出的估计、推测与判断。
第二节
城市房产管理
• （四）金融服务市场管理
房地产金融服务产品主要包括：贷款、发行企业债券、住房抵押贷款证券化、房地产信托基金、房地产投资基金、境外资金等。
第二节
城市房产管理
• （五）房地产权属登记管理 – 房地产权属登记是指房地产管理部门依据相关规定以及国家赋予的职权，对房地产权利人合法拥有的土地使用权和房屋所有权，以及由上述权利所产生的抵押、设典等他项权利，登记于政府特定的簿册上的行为。
第二节
城市房产管理
– 权属登记管理就是土地使用权和房屋所有权登记发证，即房屋权利人或其代理人须按照规定，持有关证件到房屋所在地的房产行政主管部门申请房屋权属登记。
第二节
城市房产管理
– 公证是指国家公证机关根据当事人的申请和法律的规定，证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性的活动。
– 按照自愿与法定相结合的原则，公证分为自愿公证与必须公证两种。
第二节
城市房产管理
• （六）房产物业管理 – 房产物业管理是指业主通过选聘物业管理企业并与之签订物业服务合同，由业主和物业管理企业按照物业服务合同的约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。
第二节
城市房产管理
• 二、我国的城市房产管理 • （一）我国城市住房...
篇二：城市土地管理中的政府职能研究
城市土地管理中的问题及对策 我国城市土地管理中的问题及对策摘要：
本文对我国快速城市化进程中城市土地管理存在的不足进行了分析， 并探讨了 相应的解决对策。
关键词：
土地管理；问题； 对策
中图分类号：
F301. 2 文献标识码：
A 文章编号：
城市不仅要建设， 而且要管理。
在走向 2020 年“全面小康社会” 的发展过程中， 我们面对城镇化加速的重大挑战， 政府如何转变职能、更充分提供公共产品、 促进社会和谐等已经成为社会普遍关注的焦点，城市规划、 环境改造、 征地拆迁以至小区建设都成了制度建设的迫切之需。
城市土地作为一种有限且社会发展不可缺少的重要资源， 必须得到全体人民尤其是土地管理者的重视， 土地使用者要合理利用和有效保护每一寸土地， 走绿色发展之路。
1 城市土地管理的研究背景
随着我国经济的发展和改革开放的进行， 城市化进程加快，城市与镇的规模扩大与数量增加， 城市用地相应增加与功能调整是社会发展的客观需要。
客观的变化必然要求我们主观上作出相应的调整。我国实行城市土地国有， 但所有权和使用权两者分离， 改变了我国计划经济条件下单一的划拨土地模式， 促进了我国土地市场的发育， 土地作为一种资产流入市场， 推进城市土地的优化配置， 同时也推动了我国城市化进程的加速和社会生产力的极大发展。
但我国当前城市土地管理的模式仍然是行政主导性， 城市政府和相应的职能部门是主要的管理主体， 管理主体单一不益于政府管理人员素质提高， 有些政府领导仍利用其行政权力干预土地优化配置， 城市土地使用缺乏整体规划和科学管理， 致使城市土地利用不充分或土地资源缺乏， 城市土地的真正所有者――公民的实体利益得不到维护。
探讨我国当前城市土地管理中存在的具体问题以及相应对策， 是我们实事求是解决发展中的用地矛盾与问题的需要。
2 我国城市土地管理中存在的问题
2. 1 土地管理受行政干预严重
《土地管理法》 第 8 条规定：
“城市市区的土地属于国家所有” 。
即城市土地和各种非农建设用地归全民所有。
同时《土地管理法》 第 2 条规定：
“国家所有土地的所有权
由国务院代表国家行使。
” 但在实践层面上， 国务院不可能亲自行使对所有城市土地的管理权， 于是国家又通过法律、 行政法规授权给地方政府土地管理部门。
土地管理部门隶属于同级政府， 在其刑事土地管理职能时， 往往会受到当地政府行政力量的干预。
我国现行制度规定， 商业类经营性土地使用权必须通过公开竞争的方式出让， 严禁行政力量的干预。
但在实践中， 政府个别领导仍利用其职权， 采用协议方式或直接打招呼、 批条子的方式指定供地对象、 供地用途和供地价格等， 严重扰乱市场对土地资源的配置。
2. 2 土地法制管理欠缺
土地法制管理包括土地法规的制定与实施管理， 土地执法监察， 土地违法案件的查处， 土地法规贯彻执行情况的监督检查等。
土地法制管理欠缺主要表现为与城市土地资产管理相关法律法规不完善。
土地产权登记缺乏一套完整的行为规范和制度， 直接造成国有土地资产的流失。
产权制度法律法规不完善， 国家对国有土地的所有权以及对这一权利的行使缺乏有力的法律依据， 致使国有土地资产所有权分散， 管理权模糊和经营权无法落实。
另一方面， 对建立于土地资产上的违法经济活动的处罚力度不够， 对国有土地资产流失的处置也无法可依， 无章可循， 使城市土地管理缺乏相应的程序依据和可操作性。
2. 3 地籍管理混乱
地籍管理混乱主要表现为对土地权属管理不明晰， 特别是对土地使用权主体关系的管理。
随着我国城市土地使用制度的改革， 从前我国国有土地使用无偿、 无期限、 无流动的模式转变为有偿、 有期限、 能流动使用。
在这个过程中， 由于行政机构的变更或企业的兼并、 破产等变动都会导致土地使用权主体不清。同时， 由于城市土地作为一种资产可以流动， 在市场经济条件下， 必然会有机会主义分子违法经营土地， 也造成了土地使用权主体复杂难分。
2. 4 土地利用管理失调
土地利用管理是土地管理的核心内容和目标。
包括土地利用规划和土地利用计划管理； 土地开发、复垦、 整治和保护管理。
其根本任务是合理组织土地利用， 实施土地用途管制和建设用地总量控制， 保证耕地面积总量平衡， 实施土地宏观调控和微观管理。
2. 4. 1 城市土地总量失控
城市土地总量失控主要表现为耕地大量被开发为城市用地。
耕地减少的主要驱动力是政府间利益分配。
国家作为土地所有者向各类国有土地使用者收
取地租地价， 在征地过程中向集体土地所以者支付地价， 同时作为管理者时向土地使用者征收地产税、 土地增值税， 土地收益成为政府主要收入来源。
2. 4. 2 土地规划不合理
土地规划不合理表现在两个方面一为土地利用总体规划不合理， 另一方面表现为土地开发整体规划不合理。
政府把全民所有的城市土地出让给私人开发商开发后， 没有对土地开发商提出容积率、 建筑密度、 绿化率提出要求， 而开发商往往为了企业自身的经济利益， 不会制定一个远大的整体的开发目标， 使城市土地可持续发展难以保障。
3 应对土地管理问题的对策
3. 1 树立正确的土地管理思路
树立正确的土地管理思路首先得提高全体人民尤其是各级领导干部正确管理土地的意识， 领导班子要抵制在市场经济条件下物质对其的诱惑、 腐蚀。
地方各级政府及土地管理部门， 既是国家土地资源的行政部门， 又是国有土地所有者的代表机关， 既然人民赋予其权利， 他们就应意识到享有权利的同时也有义务管理好全民所有的土地， 在服从社会政体利益的前提下， 保证城市土地利用效益最大化， 而不是将土地所有权私有化。
3. 2 合理分配政府间土地收益
土地资产在社会经济中发挥积极作用还是消极作用， 根本上取决于土地收益的分配是否适度。
合理分配各级政府土地收益， 比如城市增量用地有偿适用收入归属中央， 城市存量土地有偿使用收入、 地产税、 土地增值税收归地方财政， 有利于体现国家对土地统一管理，
管理者更能站在高瞻远瞩的位置， 制定有利于城市土地可持续发展的长远管理策略。
3. 3 政府宏观引导， 促进土地集约利用
土地集约利用的动力机制是利益， 城市土地作为一种资产， 需要在市场的竞争下， 通过市场竞争形成合理的土地价格， 从而实现对土地资源的优化配置。
政府及其土地管理部门首先应该利用地价杠杆， 改革征地制度， 适当提高土地取得成本。同时， 增加公开出让土地的比例， 建立合理的价格形成机制， 并及时进行地价调查， 更新基准地价和标定地价成果， 为市场交易提供指导。
3. 4 明晰土地产权。
一方面明确城市政府作为城市土地所有权主体的地位， 中央省级政府主要通过制定土地利用规划来体现对土地的管理和控制， 促进城市政府在管理、 配置土地时的行为对社会更具有长远发展的意义。
另一方面， 明确城市公众参与城市土地管理的权
利， 因为根本上， 城市土地是属于全民所有的， 公众参与城市土地利用管理有利于加强对政府管理的监督， 合理保障公民的合法利益。
3. 5 完善土地法制管理。
通过健全法律法规， 强化执法监察，严格对违法用地的查处， 防止土地作为一种资产流失。具体来说：
一，土地部门要与具有法律威慑力的法院、 公安等司法部门联合， 加大对土地违法行为的查处力度； 二， 加强执法队伍建设， 建立健全全国各城市土地执法监察网络， 全民参加对土地违法使用行为和政府管理不善行为的监督； 三， 将岗位责任制、 管理奖惩制度引入土地管理法领域， 充分调动管理人员履行职责的积极性， 做到责、 权、 利统一。
既有利于超经济的行政干扰， 又有利于城市土地资产的合理流动， 保证国有土地资产的收益不会流失。
4 结语
城市土地是城市一切社会经济活动赖以存在的载体， 也是城市社会经济发展的必要前提。在我国城镇化过程加快， 城市土地规模扩大的同时， 政府也必须更加努力探索科学管理及利用城市土地的途径， 使城市土地既能满足当代建设和消费的需求， 又可持续发展。
参考文献：
[1] 周江.
城市土地管理[I]中国发展出版社. 2007.
[2]
张季. 多视角的城市土地利用[I]复旦大学出版社. 2006.
[3] 黄小虎. 土地与社会主义市场经济[I]中国财政经济出版社. 2008.
[4] �礼洁. 地方政府土地管理权[I]法律出版社. 2009.
篇三：城市土地管理中的政府职能研究
重函暖匿雹冒 2015 年第 14 卷第 8 期我国土地征收中的政府行为及职能定位探究
口张克忠
【内容摘要】在当前市场经济条件下，我国城市化和工业化发展进程越来越快，用于农业的土地也在慢慢转化为工业用地和城
市建设用地，在一定程度上给广大农民的日常生活带来了很大的困境。最根本的原因就是，在土地征收过程 中政
府的不当行为。政府滥用手中的职权随意征收土地，一味地追求绩效。因此，现阶段政府必须转变职能，一方面要
以人为本，避免征收农用土地的现象，另一方面也要珍惜现有的土地，以提高土地使用效率。
【关键词】土地征收；政府行为；职能定位；农民利益
【作者简介】张克忠( 1977 ～) ，男，河南卫辉人；卫辉市国土资源局经济师；研究方向1国土资源管理
一
、 我国土地征收过程 中的政府行 为
我 国城镇化 的快速发展 ，导致政 府征 收土地过 程 中出现
各种 问题 ，农 民的基 本权 益不 断受 到侵 犯 ，得不 到 自己应 有
的收益 ，最终导致土地征收 中缺失公平与合理性。目前，我
国土地征收过程中存在各种不当的政府行为，主要表现在以
下几个方 面 ：
( 一 ) 土地征 地范 围存 在不合理。农 民以土地 为生 ，而政
府 大量征收土地 ，势必减 少农 民 的农用 土地 ，更 重要 的是 政
府在大量征地的同时，并没有给农 民提供其他方式的谋生出
路和谋生手段，使得农民的生活一步步陷入困境中。另一方
面，大量人 口不断涌人城市，加快了城市化的进程 ，进而就使
得政府的管辖范围越来越大，开发商和部分官员不顾农 民的
切身利益从土地征收中不断谋取暴利，因此也就毫无公平与
正义而言 。大量征地损害 了农 民的利益 ，不利 于土地 资源 的
循环利用，对于国家的长远利益有着很大的负面影响。
( 二) 农民的生活和就业缺乏可靠的保障。土地是农民
最重要的物质生产资料 ，一方面可以保障农 民的基本生活，
同时其提供的生活来源对农村的老年人 口也有一定有利影
响。《中华人民共和国土地管理法》规定 ：“ 每一个需要安置
的农业人口的安置补助费标准 ，为该耕地被征收前三年平均
年产值的四至六倍。但是，每公 顷被征收耕地的安置补助
费 ，最 高不 得超过 被征 收前三 年平 均年产值 的十五倍 ” 。如
果按照这一安置标准 ，是无法解决失 去土地农 民的就业和生
活等方面的安置问题的。一是农民的生活缺乏可靠的保障。
农 民失去赖 以生存 的 土地 的同时 ，也 就失 去 了稳定 生活 ，一
旦他们将补偿金花完 ，那么其生活水平和生活质量势必就会
下降 。特别是老年人 口，一 旦失 去 了土地 ，就 失去 了可 以安
度晚年的居住环境。二是农 民缺乏可靠的就业保障。就业
问题是根本 ，当就业 缺乏可 靠 的保 障时 ，那 么之前 在 土地上
辛勤劳作 的农 民将会失去通过 劳动能够 得到 回报的机会。
( 三) 政府土地征收中较低的补偿标准。《土地管理法》
规定：“ 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、补助费以及地
上附着物和青苗的补偿费” 。但是，有一些政府馆员在征收
土地的过程中，并没有依据土地原来的价值补偿给农民，而
Industrial＆Science Tribune臣固衄
是以较低的价格进行征收 。一方 面 ，较低 的补偿 标准加 剧 了
农民失去土地的代价，降低了农民的收入，也就体现不了政
府征收土地对农民的价值。另一方面，政府征收土地 ，进而
拍卖给开发商，在这一系列活动中，部分政府和开发商就会
通过各种方法谋求 自己的私利 ，很难保证公平与正义，进而
加剧 了农 民与政府之 间的矛盾与 冲突。
二 、政府职 能定位不 当
我国土地征收过程中，之所 以存在以上问题 ，最根本的
原因就是政府职能定位不当，还停 留在以往的角色上。在新
形势、新政策下，政府应该注重保障人 民的利益。由于长期
以来的行政传统 ，过去的观念根深蒂固，政府只是单纯认为
政府即是公民，代表着人民的全部，可以掌控全部。这就使
得政府在征 收土地 的过 程中 ，就必然 会导致 职能 的不当与错
位 。
( 一) 随意征收土地，一味地谋求政绩。多年来 ，我 国一
直将发展看做最高 目标 ，因此，类似于加快发展之类的发展
主义为政府征收土地的行为提供了方便。另一方面，我国一
直奉行上级考察下级的体制。在市场经济发展过程中，上级
将发展的任务下放到地方政府，地方政府采用一切可考察的
形式来表现自己的政绩。而城市建设和设置开发区是非常
常见的手段。越来越多的人 口涌人城市，加快了城市建设的
步伐 ，继而就需要征收大量耕地。在我国普遍存在着很多不
合理的城市建设用地，比如盲 目扩大城市广场、草坪、大学城
和主题公园等等。另外 ，设立过多的开发区也会占用大量农
民耕 地 ，在一定程度上也浪费 了过 多的土地资源 。
( 二)政府过分批租 ，以地生财。目前我国地方一级财政
存在很 大的缺 口，政府就开始从开 发商 的出价和征 地补偿 费
用的差价中谋取暴利 ，政府已经成为立法、执法和司法的统
一
体。然而，绝对权力终将造成绝对腐败。近年来 ，因土地
违法 案件 大量官员受到党政处分 ，就是 很好 的例子 。另 一方
面，在当前市场经济条件下，许多地方政府 因为转让土地获
得了较高的收益，可见，以地生财在地方政府 中越来越普遍 ，
已经成为地方政府征收农用土地的重要动机。然而，地方政
府这种征收土地的收入并没有归入本地财政收入 中，成为部
·9 ·
啊冒重 瞳圃圜
2015 年第 14 卷第8 期
信息时代党的执政绩效发展态势
口 王娅 昕
【内容摘要】中国共产党发展的历史已经有90 多年了，在这漫长的执政过程中，既有建国初期的蓬勃发展和面对困难的各种曲
折，也有文革时期发生的政治动乱 ，还有改革开放以来面临的各种机遇与挑战，经济全球化对中国的影响，这期间
执政 绩效的发展 无疑起 了重 大的作 用。2O世 纪 90 年 代 以来 ，信 息技 术和 互联 网的迅速发展 ，计算机 和 网络 领域
的蓬勃发展，节约了时间和成本，提高了经济效益和社会效益，则进一步提高了党的执政绩效。在经济全球化的今
天，也是世界范围内执政党的一个普遍现象。
【关键词】信息时代 ；执政绩效；电子党务
【作者简介】王娅昕( 1991 ～) ，女，河南驻马店人；河南师范大学硕士研究生；研究方向：农村建设
一
、执政绩效的内涵
执政党作为执掌国家权力的主体，主要是对国家和社会
进行政治思想和组织领导，同时党的执政绩效更为关注国家
和社会宏观整体和长远的绩效。学者杜艳华 的观点 比较有
代表性。他认为：“ 政党和执政绩效具有两个方面的含义：一
是政党在执政中能有效控制公共权力，顺利实现本党的纲
领 、路线 、方针、政策，进而有力推动社会政治、经济 ，文化的
协调发展，以实现大多数人的利益；一是执政党以较低的成
本最大限度地实现执政党的职能 ，提高执政效率，以执政的
显著成效获得人民的广泛支持和拥护。杜艳华《论影响政党
执政绩效的几个关键因素》这个概念的可取之处是指出执政
绩效的界定必须 明确执政党是 控制着公 共权 力 ，以获得人 民
支持的特征为根本前提的。我党执政绩效取得成绩的同时
也存在一系列问题。有学者研究执政绩效时对执政领域的
“ 绩效黑洞” 进行了透析，如行政繁杂，口号盛行，胡乱作为，
低质规制等 ，同时指出要实现执政的高绩效 ，必须把这些“ 绩
效黑洞” 和不当的行政行为降到最低 ，规避类似“ 绩效黑洞” 、
公共政策设计和执政外相化等操作上的限定。
分地方盲 目搞城市建设和设立开发区的资金来源。
三 、政府职能的准确定位
( 一) 珍惜土地 资源，健全并执行耕 地保护政 策。土地作
为人们赖以生存 的物质基础 ，是不可再生资源。然而，随着
社会经济的发展和城市化进程的加快，对土地的征收愈发显
得迫不及待 ，这势必会导致农 民农用土地的减少，在很大程
度上减少了我国的粮食总量，出现绿地流失的现象 ，破坏生
态环境。因此 ，珍惜 、保护土地资源是我国一项基本国策。
这 就需要 我国必须健全完善相应 的耕地保 护政 策 ，保 证我 国
粮食 安全 ，有利 于国民经济的可持续发展 。
( 二 )依 法征 收土地 ，贯彻 土地监 督体制 。虽 然我 国法 治
还不健全，但是《土地管理法》、《宪法》和《物权法》等对土地
征收方面还是有明确的规定，政府在征收土地过程中必须依
法进行，给予农民合理的补偿费用。这就对政府提出了一定
的要求。一方面，政府必须转变以前 的形象工程 ，盲 目设立
开发区，一味地扩大城市建设等不健康的政绩观；另一方面，
必须杜绝招商过程中负地价和零地价政策。而土地监督体
制有利于完善政府执法力度和加强对土地的管理，对于构建
社会主义和谐社会有着积极的影响。
( 三)做好农民安置工作，建立并 完善农 民社会保障体
系。政府征收土地，一方面使得农 民失去 了赖以生存的耕
地，降低了农民的生活水平；另一方面，也使得农民失去了在
土地上劳作并获得报酬的权利和机会。因此，国家在征收土
．1 0 ·
地的过程中，必须做好补偿工作，为农 民提供新的谋生手段
和就业岗位，以解决好失地农民的生活和就业安置问题。政
府还应该对农民进行岗前就业培训 ，以使其更好更快地投入
新的工作岗位中去，提高其在社会上的谋生技能。而完善失
地农民的社会保障体系，可以保障农 民的基本生活，有利于
社会的长久稳定和国家的长治久安。近年来 ，我国政府也下
达了很多重要文件 ，旨在健全社会保障体系，确保失地农 民
的社会保障资金有效下发，严格落实保障资金 的使用 与管
理 ，加强失地农 民社会 保障有效下发工作 的检查 与监督 。
【参考文献】
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Industrial&Sdence Tribune国田衄
篇四：城市土地管理中的政府职能研究
大· 磐硕士学位论文我国城中村改造中的政府职能研究Studyon the Functi ons of G ovem m ent i nChi na’ S Transform ati on of‘ ‘ Vi ll agorm atl onCi tV’ ’Vi l l agesi ‘ n-● -AThesi s Subm i tted toSoutheastU ni versi tyFor Academ i cD egreeof M aster ofM anagem entByZhang ShengnanSupervi sed byProf．G aoXi aohongSchool of H um ani ti esSoutheastU ni versi tyD ecem ber 2
东南大学学位论文独创性声明本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。研究生签名：缢她蜂日期：呈竺垒堡隆目羔兰旦东南大学学位论文使用授权声明东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括以电子信息形式刊登)论文的全部内容或中、英文摘要等部分内容。论文的公布( 包括以电子信息形式刊登) 授权东南大学研究生院办理。研究生签名：盗屿导师签名：i刍趣日期：压12_J2，2；
摘要随着我国经济的迅猛发展，城市化进程也到了一个高速飞跃的时代，城中村问题就是在我国特殊的城乡二元体制背景下出现的一种普遍现象。随着农村人口不断向城市迁移，城市规模目渐扩大，城中村中私搭乱建、治安状况低下、环境恶劣等隐患将进一步恶化，最终会影响城市经济社会的进一步发展，因此，城中村改造迫在眉睫。其实，城中村改造就是政府、村集体、村民、开发商四个相关主体利益博弈的过程，其中政府垄断了大部分的社会资源，在城中村改造的进程中发挥着至关重要的主导性作用。因此，只要抓住政府这条主线，就能为城中村的改造梳理出一条可行路线。政府是城市的管理者和经营者，在城中村改造中政府既是规则的制定者，又是执行政策的指导者，分析城中村改造中政府的角色是透析城中村改造逻辑的关键点。而且政府在政治理性的约束下，为了达到社会利益的最大化和自身运营的科学化，必然参与到城中村改造中，并承担起规划指导、政策引导、公共服务、监督管理和平衡协调五方面的职能。但由于政府职能定位不明确、认识观念不准确等主客观原因的影响下，目前全国各大城市城中村改造中都产生了管理盲区与漏洞。其中，西安市提出“ 政府主导、市场运作、整村拆除、安置优先、有形无形改造并重” 方式改造城中村，促成了西安市城中村改造的稳步进行，为其他城市政府全面有效地改造城中村提供了成功的范例。面对这种情况，政府必须改变决策模式和实施机制以转变政府职能，从宏观上实现三个方面的转变：从管制型政府变为服务型政府、从权力型政府转变为法治型政府、从全能型政府转变为有限型政府。微观上从改革城乡二元制、加强城市功能导向和保护农民利益三个方面着手，从而妥善地解决城市化进程中城中村的改造问题。关键词：城市化；城中村；改造；政府；职能
AbstractW i th therapi d devel opm entof Chi na’ Seconom y, theurbani zati onprocessal soreached ahi gh speed fl i ght ti m es．The‘ ‘ vi l l ages i nci ty’ ’ probl emi sa com m onphenom enonunder thespeci alcontext of urban-rural dualsystem ．W i ththegrow i ngm i grati on popul ati onfromrural tourban，ci ti eshave to conti nue toexpandthe scal e，andthen theri sks ofhouse—bui l di ngw i thoutperm i ssi on，poorl awand ordersi tuati on，poorenvi ronm entw i l lfurtherdeteri orate．Itw i l lul ti m atel yaffectthefurtherdevel opm entof theci ty econom i c andsoci ety, therefore，the transform ati on ofvi l l agesi nci tyi s i m m i nent．Infact，thetransform ati on ofvi l l agesi nci tyi s thegam eof the four m ai n i nterests of thegovernm ent，the vi l l agecol l ecti ve，the vi l l agers，andthedevel oper, i nw hi ch the govem m ent hasm onopol i zedthe m ostof the soci alresources andpl aysa cruci all eadi ngrol e i n theprocessof transform ati on ofvi l l ages．Therefore，as l ongas the m ai n l i ne of thegovernm enti ssei zed，i tw i l l be abl e to teaseout afeasi bl e route for thetransformofvi l l agesi nci ty．G overnm ent i s notonl ytheci ty m anagerandoperator, butal so the rul e—m ake i nthe transform ati on ofvi l l ages andgui dancefor thei m pl em entati onof thepol i cy．Anal yzi ng governm ent’ Srol e i n the transform ati on ofvi l l agesi sl ogi c poi ntfor thereconstructi on of thevi l l ages．Andunder the constrai nts ofpol i ti cal rati onal i ty,governm ent，i norder to achi eve the m axi m i zati on of soci ali nterests and i ts ow nsci enti fi coperati ons，i nevi tabl y parti ci patesi nthe transform ati on ofvi l l agesandtakesresponsi bi l i ti esforpl anni ng gui dance，pol i cy gui dance，publ i c servi ces，supervi si onm anagem entand bal ance w i thi n fi ve functi ons．But under the i nfl uence ofobj ecti veandsubj ecti ve reasons，j ustl i ke the uncl eargovernm entfuncti onsposi ti oni ngandi naccurateconcepLreconstructi on of thevi l l ages producedam anagem entbl i ndspotsand vul nerabi l i ti es acrossm aj orci ti es of the w hol ecountry．Xi ’ an proposedaw ay“ governm ent—l ed，m arket operati on，theenti revi l l age dem ol i ti on，resettl em ent pri ori ty,tangi bl eandi ntangi bl etransform ati on” and tri ed to transformvi l l agesi n theci tyi nthepasttenyears．It trul ycontri butedto thesteadytransform ati on ofvi l l agesi nXi’ an，Ⅱ
andcom prehensi vel yandeffecti vel y provi deda successful exam pl eto the other ci ti esgovernm ent．Faced w i th thi ssi tuati on，the governm entm ustchangethedeci si on—m aki ngm odel andi m pl em entati onm echani smto transformgovernm entfuncti ons．There arethreechangesi n the m acro l evel ：from the control -ori ented governm enti ntoaservi ce—ori ented governm ent，fromthepow ers—ori ented governm enti ntoa l awgovernm ent，fromthe versati l egovernm enti nto a fi ni te type governm ent．Al sohereare threeaspectsof the reformtaken fromthe m i crol evel ：reform i ngurban‘ rural dualsystem ，i m provi ngthe urban functi ons ori ented andprotecti ngthe i nterests offarm ers，SO as toproperl ysol ve theprobl em sof urbani zati on reconstructi on of thevi l l agesi nci 何Keyw ords：
urbani zati on；vi l l agesi nci ty；transform ati on；governm ent；functi onIII
目录摘要⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．．⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．．IAbstract⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．．⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 工I绪论⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．．1一、选题背景与研究意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．⋯⋯⋯⋯⋯⋯．1二、相关文献综述⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 2三、研究思路与研究方法⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 6四、论文创新之处与研究难点⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．7第一章我国城中村的出现及其改造中政府应发挥的职能⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 8第一节我国的城市化与城中村的出现⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．8一、我国城市化的进程及特点⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．8二、城中村的出现⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．．10第二节城中村改造的必要性⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．．1l一、提高土地利用效率⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．12二、加快城市化进程⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 12三、实现城市现代文明⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．13四、解决村民生活出路⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．13第三节城中村改造中的政府职能⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．14一、政府参与城中村改造的动因分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．14二、城中村改造中政府职能定位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．16第二章城中村改造中政府职能履行的困境及其成因⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．19第一节城中村改造中政府职能履行的困境⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯19一、政府在法律制度制定上的缺位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯19二、政府在管理层面上的错位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．21三、政府所面临的外部环境欠佳⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．23第二节造成政府职能履行不到位的原因⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 24一、计划经济体制的遗留⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．24二、政府主导的后劲不足⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．25
三、对私有财产保护的漠视⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 25四、对城中村的认知偏差⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．25五、政府职能履行方式单一⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 26第三章案例：话安市城中村改造中政府职能的履行⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯27第一节西安市城中村改造的概况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．27一、西安市城中村及其改造的特殊性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．27二、西安市城中村改造的现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．28三、西安市城中村改造取得的成就⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯30第二节西安市城中村改造中的政府职能分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．32一、西安市城中村改造中政府采取的措施⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯32二、西安市城中村改造的借鉴意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯36第四章完善我国政府在城中村改造中职能履行的对策建议⋯⋯⋯⋯⋯．38第一节重塑政府的行政理念⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．38一、重塑政府行政理念，建设服务型政府⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯38二、保障政府行政公平，建设法治型政府⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．40三、提升政府执行效率，建设有限型政府⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯41第二节改革城乡分割的二元体制⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 42一、完善土地流转的政策体系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．42二、打破城乡二元户籍管理制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．43三、重构社会保障制度⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．44四、构建城市社区管理体制⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 46第三节加强城市功能的政策导向⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 46一、加强空间发展规划⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．47二、加快基础设施的建设⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．47三、建造替代城中村的住房保障体系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．48第四节完善保护农民利益的政策措施⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．49一、完善拆迁安置政策⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．49二、解决村民的就业出路⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．50三、提高村民的综合素质⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．51
结语⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 52参考文献⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．．53致谢⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ．．56
绪论一、选题背景与研究意义( 一) 选题背景绪论改革开放30年以来，我国高速前进的经济带动了城市的快速发展，中国城市化以将近同期世界城市化两倍的速度发展，城市化率从1978年的17．9％提高到2011年的47．5％。城市化率从40％上升到60％的过程是城市化进程中最为迅速的阶段，国际上称为城市化峰速发展阶段，然而城市化进程是一个曲折而又艰难的过程，其中，“ 城中村” 问题的出现就是中国城市化快速发展中“ 城市病” 的一种表现。城市在迅速扩张的过程中，城市建设用地飞增，将越来越多的村庄纳入到城区建设的范围。各地政府为了减少征地和拆迁安置成本，往往直接绕过其宅基地而将村庄的农耕地征用为城市建设用地，于是这些村庄不断地被城市建筑包围或者半包围，形成许多城市中独具特色的一个个孤岛，而被称为“ 城中村” 。城中村是在中国城乡二元体制这个特定历史条件下出现的一种复杂的社会现象，正处于城市与乡村、传统与现代、工业与农业发生冲突最剧烈的地带，涉及到经济、社会、文化、政治等多方面因素，关系到村集体、村民、政府管理部门、开发商等多方面利益。如何解决我国现存城中村带来的各种问题，推进城中村稳步改造的进行，成为各级政府的重要关注点。尤其是在中国这种大政府小社会的现实下，政府作为城市建设的规划者、管理者，城中村改造已成为其责无旁贷的工作。在面对城中村改造这个棘手的问题时，政府应该履行哪...
篇五：城市土地管理中的政府职能研究
经济导刊
2007 / 09 / 01土地市场失灵与政府职能经济学将现代经济管理中的低效率情况分为两大类 ：
市场失灵和政府失灵。政府制定经济政策来干预和纠正市场失灵现象，使市场机制的不足之处得到弥补。然而，在很多情况下，政府管制并不比市场更有效率，因而出现政府失灵，因为，政府对资源的配置同样具有局限性。当前我国土地市场存在的问题根据国土资源部提供的数据统计分析，全国各年土地供应量中，非市场化的划拨用地方式所占比重较大，累计出让５５４６１５． ８６公顷， 占３４． ４６％ ， 这些出让用地中，协议出让用地又占了较大的比重， 以２００３年为例， 协议出让占总出让面积的７２． ２２％。由于市场化程度较低，向于收益较高的出让方式，而很少选择年租制， １９９９－ ２００２年土地一级市场总收益累计４９１９０９７８万元，其中出让收益占９８． ０４％ ，而租赁和其它收益仅分别占０． ３４％和 １． ６３％ ； 政府与农村集体经济组织的分配具有明显的单方强制性，作为弱势群体的利益农民难以得到维护。数据显示，１９９８年提高征地补偿标准之后，政府与农村集体经济组织的收益分配比仍约为１２ ：
１左右； 当前的土地市场中，市场化、准市场化和非市场化三种方式的用地收益差距甚远，各项规费的重复、 遗漏与不规范现象广泛存在。当前， 不同土地用途需求的数量结构不平衡。最突出地表现为城市住宅建设用地的需求较高，而其它用途的地块需求不足。据有关调查，某些小城镇用地中， 居住用地约占 ６０％ 左右， 公共设施用地约占 １０％左右， 生产性用地约占７％ ， 道路用地约占１２％ ， 其他为绿地、 空地等。这样的用地结构反映出基础设施不完善、工业生产落后、生态环境差。另外，很多城市的工业用地占地比例较高，空间结构的布局失当。生产率明显低于其他行业，一方面是居住、商业用地供给紧张，刺激城市不断占用农地向外扩张，另一方面工业用地占用过多的优势地段，资源浪费严重，市场供需矛盾并不是供地总量不足，而更多地反映为用地结构不合理。市场对资源配置不能达到所追求的效率，影响了土地利用结构和利用效率的优化。目前的土地隐形市场主要有两种类型：
存量行政划拨用地无偿入市和增量集体土地非征用入市。随着１９９８年新 《土地管理法》的实施，对新增用地的严格控制却更引发了集体土地大量私自进入市场流转，很多地方以城郊结合部的未征集体用地进行房地产开发、投资办厂。隐形市场的存在加重了城市土地市场不公平竞争的现状，地价往往比正常的市场价低数倍甚至数十倍，成为土地使用者谋取个体利益和寻租行为滋生的温床，造成国有资产的巨大损失。目 前中央与地方的分成中， 中央政府很难完全获得预期的出让金，股息、红利更是没有保障。市场化进程中政府倾文 ／南 宁
THINKING BANK 思想库
2007 / 09 / 01
经济导刊
87土地市场失灵的原因探析缺少有效的市场运行机制从土地一级市场来看， 国有土地所有权中分离出的使用权取得渠道很多，可以称为市场化运作的仅有土地出让和出租两种形式，而这两种形式中协议出让与土地年租取得的土地都是协商定价或政府定价，价格竞争机制并未真正起到作用， 只有招标、 拍卖或挂牌交易的出让用地方可称为实际上的市场交易形式。
２００２年国土资源部的统计数据显示， 全国以后三种形式出 让的土地共３８８９７宗， 约计１８１００公顷， 占当年土地出让总面积的 １４． ６％， 而这一比重在此前历年均不超过１０％。公开市场所得收益共９６８． ５５亿元， 占当年全国出让用地总收入的 ４０． ０８％。
换而言之，招标拍卖或挂牌出让用地的价格约为协议出让用地价格的３． ９倍。这种高倍的价差不仅反映了土地一级市场的价格机制失灵，更重要地是从另一侧面反映了公开的市场供地过少，人为地抬高了进入市场的资金门槛，使原本相对公平的市场竞争机制蜕变为另一形式的市场垄断，也为投机者与寻租者相勾结谋取不当得利创造了条件。不完全竞争性我国城市土地市场因其公有制性质而具有鲜明的个性特征—垄断竞争，征购市场和一级市场由国家垄断，二级市场则为竞争性市场。在国家垄断的征购市场中，供给方缺少足够的经济驱动力，彼此间并未形成竞争，成为市场的被动接受者 ； 而在一级市场，处于相对劣势的土地需求方彼此之间相互竞争，面对供给方式的明显差异，很自 然地主动寻求成本较低的准市场或非市场化路径阻碍了土地市场化进程，整个市场处于垄断竞争的状态。无论何种情况都会使土地价格偏离均衡点，土地资源潜力没有完全发挥， 配置效率降低。外部经济造成社会成本与个人成本的差异外部性问题在经济活动中随处可见，土地具有强烈的地域性，土地的开发利用与周围地块紧密相关，局域的地价水平受周围环境影响很大，此外土地投资者与消费者在决策中对地价的掌握，大多是基于对周围类似地块的比较。外部性可分为消极和积极两类 ：
消极的外部性中私人边际成本小于社会边际成本，会引起供给过度 ； 积极的外部性则因私人边际成本低于社会边际成本而出现供给不足， 从而使得市场供求失衡。由于政府各部门提供的是垄断性的特殊劳务，现行官员考核制度往往导致规模最大化和浪费最大化。而政府的管制，如价格管制也可能导致价格扭曲，因此政府干预的行为效率低下。国家以土地所有者和管理者的双重身份对市场进行计划与控制，通过税收、规划、地价监控和下达有关指标等各项政策达到调控市场的目 的，束缚了土地市场自 身的发育，影响资源的配置效率和内部经营效率。此外，以地方政府为中心的国土、建设、 规划、 物价、 房管、 财政、 税收等各级各业政府部门对土地利用都拥有或多或少的行政权力，这些权力彼此交叉、重复甚至相悖，提高了国有企业土地市场化改革的交易成本。政府在土地市场中的职能探讨为保证土地市场运作的有序性和主体之间公平竞争，政府应设定统一的标准，对入市主体进行资质审查。除对用地需求进行审查外，更要重视土地使用权受让人的经营能力和土地使用方向、筹资能力的审查。否则可能造成由于资金不到位已批租或转让的土地，闲置浪费。不符合条件的企业禁止参与房地产开发经营。对违反土地市场准入制度的要依法严肃查处。另外，农村集体非农用地自发入市，不利于耕地保护和土地收益的公平分配。针对当前土地市场的诸多问题， 政府应将城郊结合的土地纳入城市土地储备体系，在其尚未整理为建设用地时，将这些土地视为同质化的土地储备范围，将来根据城市规划的需要，调控房地产周期的需要 （主要是地价水平），通过调节土地的供求量达到宏观调控地产市场的目的。对近期城市的空间拓展，政府可根据城市规划成片征为国有土地，作为城市土地储备。对中期城市规划区内的土地，有条件的可以先征用，然后租赁给农民在保持原用途的情况下充分利用，政府需要时随时收回。对中长期规划区的土地，政府未作征用处理的，也应将之纳入城市土地储备计划，允许集体或农民个人在法律和城市规划许可的范围加以利用， 并保护其利益。目前，由于地价管理受地方保护主义的影响， 土地信息不公开， 城市土地使用权市场交易信息的不对称，严重影响和制约了城市土地市场的健康有序发展。
为此，我们要建立和完善城市土地使用市场交易信息披露制度， 公开公布有关信息，为投资者提供服务。土地交易管理的程序要向社会公开， 接受社会监督。
要实行土地登记的可查询制度，充分发挥土地登记在市场监管和产权保障中的作用。（作者单位：
中南大学资源与安全工程学院博士研究生）思想库 ・ 学者观点
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