基层法人机构调研报告5篇基层法人机构调研报告 1调研报告：基层机构改革后基层面对的困难及对策建议 2015年初，南通各县（市）区按照上级部署，大力推进机构改革和体制改革，普遍整合了下面是小编为大家整理的基层法人机构调研报告5篇,供大家参考。
篇一：基层法人机构调研报告
调研报告：基层机构 改革后基层面对的困难及对策建议2015 年初，南通各县（市）区按照上级部署，大力推进机构改革和体制改革，普遍整合了原工商、质监、食药以及卫生监督中的餐饮监督管理职能，组建了市场监督管理局。通过一年的磨合，基本理清了各县（市）区市场监管局的职责，基本理顺了各县（市）区局机关与基层分局的关系，干部职工基本适应了新工作岗位的要求。虽然，这次机构改革和体制调整的出发点和初衷是为了落实属地管理责任，整合执法力量，精简机关人员，充实基层力量，但实际效果并不理想。现实的困难严重制约了基层各项工作的开展，成了基层健康、持续、科学发展的“拦路虎”，应予以高度关注并着力解决。
一、基层面临的困难及其具体表现 困难 1 1 ：力量严重不足，工作的基础被动摇。
一是缺编导致先天不足。由于我国还没有《编制法》，行政执法单位的编制在制定时缺乏科学性、合法性。每次机构改革，都是依据上次机构改革时下达的“三定方案”文件，进行适度调整后的结果，因而在机构设置、人员配备方面既存在较大的传统性，使新机构自产生之日起就先天不足；同时又存在很大的随意性，新机构到底如何设置、应该有多少人取决于少数人之手。然而，这样的编制到基层时还要经过层层盘剥。上级机关侵占下级机关编制，上级机关借用下级
2 机关人员，机关挪用基层编制，是三个比较突出的现象。基层人员编制的缺乏，从根本上制约了基层的执法力量。
二是人员复杂难成合力。这样一支缺编的队伍，还存在着复杂的人员性质，一个十多人的基层分局工作人员中有行政编制的，有行政附属编制的，有事业编制的，还有聘用的劳务工。由于人事调配权在机关，近水楼台先得月，机关人员的整体素质高于基层是不争的事实。基层队伍中还有从原来领导岗位上退下来（俗称“退二线”）的老同志，这些人不正常上下班，即使上班也是出工不出力，成了单位的“负能量”。拿着较高工资的老同志不干活，拿着较低行政附属编制工资标准和事业工资标准的人不愿干，形成了一个算人力不算战斗力的群体。
三是监管力量不断稀释。在机构改革前，工商、质监、食药的三支执法力量中以工商这支队伍布局最好，人员最为充足。质监、食药在乡镇一级都没有机构。以南通市区一个工商所为例，原来一个 15 人的工商所大约管理市场各类主体 9000 多户（工商系统监管软件数据），但真正需要下大力气监管的重点、热点行业不到 1000 户。机构改革后，工商所的辖区一分为二，新成立的市场监管分局人数减少到 11－13 人，管理的各类市场主体 5000 户左右（工商系统监管软件数据），虽然原来由工商部门监管的一部分重点、热点行业因审批制度改革，不再需要工商部门监管，但随着质监、
3 食药职能的划入，新增了食品生产、餐饮、学校食堂、单位食堂、医疗机构、药店、医疗器械生产经营企业、特种设备使用单位等共计 700 户左右，加上仍需监管的食品流通等行业主体 700 户，实际需重点监管的主体增加了 40%。另外，随着国家各种简政放权的措施出台，投资创业的门槛越来越低，市场主体不断增多。面对日益增长的监管对象和不断增加的任务，监管的力量不断被稀释。
困难 2 2 ：任务面面俱到，工作的能力被削弱。
一是多头管理拼抢执法资源。这一轮机构改革据说本来是自下而上的，但到目前为止，改完了县（市）区就不向上了。各县（市）区市场监督管理局成立时，除了挂市场监督管理局的牌子外，还挂上了食品药品监督管理局、工商行政管理局、质量技术监督局的牌子。这意味着新成立的市场监督管理局除了受当地党委、政府领导之外，还有三个市局管着她。虽说三个市局与各县（市）区市场监督管理局在人、财、物方面已无关联，但三个市局显然都不想放手，都想指手画脚到基层来“指导”，有限的执法力量不得不应对四个方面下达的执法监管任务。由于延续工商系统片区管理的传统，现在基层的每位同志要承担工商部门的商品交易市场监督管理、个私企业监督管理、商标监督管理、广告监督管理、合同监督管理、流通领域商品质量检测、反垄断和反不正当竞争、打击传销等职能；要承担食药部门的食品安全综合协
4 调、重大活动食品安全监管、食品（含食品添加剂）生产企业监管、食品小作坊监管、食品经营许可、食品经营环节监督检查、食用农产品监管、学校食品安全管理、农村集体聚餐管理、药品生产企业监管、药品流通监管、医疗器械生产企业监管、医疗器械经营企业监管、医疗机构药品和医疗器械检查、保健食品和化妆品监管、药品化妆品和医疗器械不良反应监测、食品药品监督抽样、食品安全事故应急处置等职能；要承担质监部门的特种设备安全监察、质量管理、质量监督、认证认可、标准化工作、计量管理等职能，大约有三十多项。另外，还要承担当地党委、政府交给的如经济建设、文明城市创建等任务。所有这些职能都在基层汇于一点，并最终在片区监管员身上体现。基层监管人员需要掌握的法律法规、规章制度成倍增加，顾此失彼，无所适从。每个人的能力、精力都是有限的，不是机器人，只要把软件硬件升级一下就行。“把有限的生命投入到无限的革命事业中”，这只能是口号，是理想，不能成为现实要求。“五加二”、“白加黑”式的工作，是对执法资源的“涸泽而渔”。
二是囿于传统加大考核力度。现在，各项工作都是有责任的，做不好工作是要被问责的。这个意识已根植于基层每位同志的脑海中。这个责任来自于各方的考核。按理说，机构改革后的三个市局对各县（市）区市场监管局是业务指导关系，也就是说，下级要您指导时好好指导，不要您指导时
5 不要指手画脚。然而或许沿袭传统管理模式，或许为了突出存在感，三个市局都超越督查职能，制定考核办法，编制考核细则，突出各自职能的重要性，将县（市）区市场监管局纳入自己的工作体系。考核内容林林总总，涵盖了原来垂直管理时期全部业务内容，从各类专项检查到日常监督管理，从检查计划到台帐资料，从案件数量到案件种类，无所不包，但对完成这些任务需要多少人、物力、财力却不管不问，因为这些是由属地政府决定的。不仅如此，从省局到市局再到基层，各级机关借这一轮机构改革之机，纷纷将棘手的职能下放，美其名曰：“监管重心下移”，实则是责任下推。职能虽然下放了，但省、市局机关没有减少人员，基层也未因职能增加而再添人手，导致上级机关人浮于事，基层人手更显不足。
三是习惯思维力求查无遗漏。在基层有句话，那就是：经常性工作突击做，突击性工作经常做。究其原因，无非是上级机关要体现存在的价值，从年初的工作会议、全年工作计划，到各个专项检查、产品抽检工作，都要一竿子到底，直插基层一线，把基层的工作节奏全部打乱，无法自己安排。有的单位不仅整个局有重点工作，每个业务处室都发文部署全年工作要点。一时文山会海，基层主官奔走不暇。说到底，市局机关发个文，布置一项工作或一个专项检查，中间搞个督查，结束后汇总一个报表，写一份工作小结，就算完事了，
6 就可以免责了，丝毫不去考虑基层是否能做，是否来得及做，是否有必要做。有的专项检查时间紧、任务重、要求高，但经过层层转发，有的到基层时已经过期或即将过期，搞得基层做也不是，不做也不是。有的专项检查，比如特种设备监管方面，一而再再而三地要企业自查，签承诺书，搞得企业负责人非常反感，戏称之为“南京条约”。大部分专项检查没有推行“双向随机抽查”模式，还是要求横向到边、纵向到底，“全覆盖”、“零容忍”。我们在排列一个月工作计划时，经常发现上级布置的各项检查有十多项。想要针对辖区的特定情况，组织开展一些有针对性的工作十分困难。
困难 3 3 ：装备落后缺失，工作的手脚被捆绑。
一是信息平台难兼 容。工作了几十年，我们突然发现现有的监管执法手段与刚参加工作时没有根本区别。虽然每个人都配备了电脑、打印机，还联了网，但这只是用来看看公文、查查法规、打打文书而己。由于三个市局和当地党委、政府各有不同的办公自动化软件，互不兼容，基层只能通过QQ、微信平台发送通知。面对日益网络化、信息化的监管对象，我们还是现场检查、眼睛观察、书式记录、签字画押的监管模式。合并以前，工商系统有直达基层的专网，有专用的办公自动化和业务操作软件，有较为成熟的经济户口数据库，强调与互联网的物理隔离；质监、食药的部分业务软件基于互联网平台，而且监管应用软件较为粗糙，有的基础数
7 据仅为 EXCEL 电子表格。三个系统各有一个互不容的软件工作平台，各个一套行政处罚程序规定和自由裁量权指导意见，各有各的投诉处理办法，经常搞得基层干部哭笑不得。由于工作权限的限制，基层工作人员只能查询属地市场主体的情况，有时在执法办案中要了解辖区外的主体信息，不得不借助“启信宝”这样的商用平台。看看互联网＋时代的监管对象，遇上大谈云数据的业主，我们恍若隔世，羞愧得开不了口。
二是机动执法无从谈。这一轮公务用车改革，精简下来的公务用车都拍卖了，不仅没有充实为基层执法车辆，反而使本来就不充裕的基层执法车辆遭到连诛，严重影响基层执法工作的正常开展。以南通市区一个分局为例，该分局 13名干部，辖区 37 平方公里，常住人员加流动人口约 10 万人。若以两人一个监管组，则需配备 5－6 辆执法用车。原本分局还有 2 辆堪用的执法用车，现在只有一辆，有时连应急处置都没有办法。俗话说：既要马儿跑，又要马儿不吃草。现在是，既要马儿跑，还不给马蹄铁。若不是工作人员觉悟高，将私家车用在执法工作上，执法监管工作早已无法维持。但是这种做法显然有很大弊端，不是长久之计。
三是杂色制服形象差。“三合一”形成的市场监管局，基层十来个人有穿工商制服的，有穿质监制服的，有穿卫生监督制服的，还有没有制服的（工商系统的行政附属编制的
8 人员没有制服），坐在一起办公，严重挫伤干部职工的职业荣誉感和工作积极性，更让群众觉得这是一支“杂牌军”。由于目前只是县（市）区组建了市场监管局，市、省，乃至国家层面都没有合并，形不成一个完整的体系，制服问题便无人关心。各地财政保障能力不同，全国各地的市场监管局的制服在样式、面料、标识、徽章、颜色等方面大相径庭，形式各异，形同儿戏。
二、对策建议 讲这么多困难，并不是发牢骚，也不是要推卸任务和责任，更不是要否定改革，而是要清醒地面对现实，理清思路。我们既不能只看到当前存在的困难，畏缩不前，犯“右”的错误；也不能只谈机构改革的成果，而不去看甚至回避现实的困难，这样会犯“左”的错误。只有想方设法排除这些困难，充分调动基层干部的主观能动性，才能让基层焕发青春，恢复战斗力。
1 1 、构建统一市场监管体系。兵法说，上下同欲者胜。要做到上下同欲，就必须将市场监管整合成一个系统，形成全国一盘棋。要大力推进省、市乃至国家层面的市场监管体制改革，形成一个数据共享、信息贯通、业务衔接、分工明确的市场监管体系，彻底改变政出多头、各自为政、各行其是的局面。最近，有一些人在媒体、在网络煞费苦心地强调某个部门的专业性、重要性，强调这个部门要独立不能合并，
9 最好重新实行垂直管理。这是一种逆潮流而动的想法，是对这一轮行政体制改革的否定，必须引起高度警惕。党中央、国务院决定推进这一轮行政体制改革，说到底就是要简政放权，激发各类市场要素创业创新的活力。那么，在行政机关内部就是要精兵简政。可以借鉴这次军队改革的成果，彻底打破原有模式，减少指挥层级，全面推行省局机关直管县级机关的模式，去掉充当“传话筒”、“二传手”的市级机关。削减指挥员，扩充战斗员，整合执法队伍，充实基层力量，提高基层的战斗力。只有形成一个全国统一的市场监管体系，才能开发全国通用的、包含原工商质监食药等信息的数据库管理软件，实现全国市场主体信息共享；才能将 12315、12331、12365 等多个投诉平台整合成一个，做到“一站式”服务，畅通群众投诉渠道；才能建设规范的法律体系，树立市场监管的执法权威；才能统一市场监督管理系统的制服样式，提升这支队伍的职业荣誉感和使命感。
2 2 、科学编制“三定”方案。要尽快出台《编制法》，使编制工作做到有法可依。要依法、科学地界定县（市）区市场监管局的职能，避免将环境保护、资源管理等非市场监管职能并入市场监管局，造成市场监管职能的泛化。要科学编制机构和人员，建立一套与市场主体数量、辖区面积成比例的编制调整机制，避免编制的僵化。科学界定省、市、县三级的职能划分，建立编制与职能挂钩机制，在上级机关将
10 职能、事权下放时，要同步削减上级机关编制，增加下级的编制，相应的人员必须跟着往下层走，从根本上改变大机关小基层的格局。
3 3 、强化属地管理模式。既然改成属地管理模式了，既然是属地党委、政府对监督管理情况承担责任，那么应该有理由相信属地党委、政府能管好，应该让属地党委、政府放手去决定做什么、怎么做、做成什么样。既然已经不再是垂直管理体制了，那么省局、市局就要学会调整心态、摆正位置了。如果三个上级机关还像以前那样指手画脚，不就是在怀疑属地党委、政府的领导能力了？让我们设想一下，军队中一个团长指挥三个营长，这是没有问题的；反过来，一个营长受三个团长指挥，结果只能是一团乱麻。因此，三个上级机关应着眼于业务指导，多在提高基层业务水平上下功夫，多在完善法律法规体系上下功夫，多在构建全国统一的数据库上下功夫。总之，要多一点全局宏观，少一点本位主义。
4 4 、夯实基层执法基础。基础不牢，地动山摇。这是一句老话，但是一句真理。基层是执法监管工作的着力点，只有把基层建设成为一个富有战斗力的坚强...
篇二：基层法人机构调研报告
集团基层党组织建设存在问题及对策建议调研报告
习近平总书记在全国组织工作会议上明确提出的“加强支部标准化、规范化建设”重大命题，为国有企业基层党支部建设指明了前进方向、提供了根本遵循。XXXX（集团）有限责任公司（简称 XXXX 集团）是 XX 市重点国有企业，始终旗帜鲜明坚持党的领导，把加强党的建设作为兴企之本，积极探索党支部标准化规范化建设。集团组织人资部采取分析党建工作报表数据等方式，综合各子公司党建工作考核督导和平时工作掌握情况，对集团公司基层党支部标准化规范化建设情况做了深入了解和分析，提出了改进措施，并就提高国有企业基层党支部建设质量做了思考。
一、XXXX 集团基层党组织建设现状及特色做法
1. 基层党组织设置不断优化。一是科学设置基层党组织。认真落实“四同步”“四对接”要求，理顺党组织管理关系。根据司法重整、股权变更、退休人员社会移交等实际情况转接或撤销 294 个党组织。二是配优配强基层党务工作者。调整各子公司班子成员时同步调整同级党组织书记。推行基层党组织、行政负责人“一肩挑”，符合条件的党组织书记均由本部门本单位的行政负责人担任。各子公司、直属单位党组织全部落实“人事管理和基层党建一个部门抓，分属两个部门的一个领导管”。各子公司按照《党建、纪检、监事工作人员配置意见》配备精干高效的党群工作专兼职人员。三是修订印发了《XX 集团党的基层组织组建和选举工作实施细则》，各级党组织按期完成换届。
2. 基层党组织生活严肃规范。一是严肃党内政治生活。修订印发《XX 集团党的组织生活制度》，确保各级党组织经常认真、严肃地开展组织生活。常态化制度化推进“两学一做”，“三会一课”、主题党日、民主生活会和组织生活会，组织生活经常化规范化开展。坚持开展基层党支部和党员全年考核评价工作，每年度开展党支部“双向测评”和党员“四评合一”。建立了基层党支部书记述职制度，每年组织子公司、直属单位规范开展党支部书记集中述职评议。二是认真贯彻落实《中国共产党支部工作条例（试行）》。结合基层党组织规范化建设和深化拓展巡视整改工作的要求，按照“补短板、
强弱项、建示范”的思路，规范了党支部、党小组工作台帐及各类档案资料，明确了阵地建设规范化标准。开展创建示范党支部活动，根据党支部建设测评情况将党支部分为示范、提升、整顿三個层级，分类指导党支部“一支一策”制定提升目标、提升措施。
3. 党员教育管理持续加强。推进“两学一做”学习教育常态化制度化，印发《XX 集团党员教育培训学时登记管理办法（试行）》，建立党员教育培训学时登记“一人一表”，制定党员教育培训效果经常性检查实施方案，采取问卷测评、现场抽查等形式检查党员学习效果。按照《2015—XX 年 XX集团党员教育培训工作实施意见》，对全体在岗党员开展集中培训和日常教育，4 年来集中培训党员 16866 人次，参训率达到 98.8%。
4. 基层党组织作用得到发挥。一是围绕中心工作发挥基层党组织和党员作用。集团各级党组织围绕公司深化改革转型发展各项工作，深入开展了“降本增效当先锋，转型发展作贡献”“不忘初心创先争优做贡献，牢记使命改革发展求突破”党内主题活动。在全体党员中开展承诺活动，XX 年至 XX年党员针对提升党性修养、岗位履职尽责、服务职工群众等方面，共提出承诺 X 万余项，承诺兑现率达到 95%以上。各级党组织引导党员创先争优，开展具有示范引领性的党员先
锋岗创建活动，XX 年以来共设立党员先锋岗 X 个，党员责任区 2184 个，在生产经营、深化改革中发挥了党员先锋模范作用。XX 年以来党员干部和骨干上讲台 X 人次。扎实开展党建研究，撰写党建论文 X 余篇。二是激励广大党员创先争优。印发《XX 集团党内表彰实施办法》，进一步规范党内表彰工作，强化基层党支部和党员的考评结果在表彰工作中的运用。为弘扬正气、树立典型，在 XX 年和 XX 年共选树表彰了 X 个先进基层党组织、X 名优秀共产党员、X 名优秀党务工作者。
二、XXXX 集团基层党组织建设存在问题 1. 未能较好的突出基层党支部分 类建设工作。根据集团公司示范党支部参考标准，在岗党支部中有 15%评分在 70至 90 分之间，基层党支部建设水平参差不齐。党支部所在单位有的是独立法人，有的是分支机构，有的是企业内设部门，有的是生产车间等等，情况较为复杂。XXXX 集团党委在指导基层党支部开展党建工作时，未能充分考虑到各个党支部党建工作水平及中心工作的差异，针对不同党支部发挥作用分类指导不够，实际工作中存在“一锅煮”“一刀切”现象。
2.“ 三支队伍” 作用发挥还不够好。一是个别党支部书记主责主业的意识还不够到位，党组织带头人队伍的履职能力、作用发挥还有待加强。有个别支部书记把自己归为业务干部，
称自己是“兼职当书记”。二是党务工作人员业务素质有待提升，有的党务干部业务能力不足。三是党员学习教育的方式方法还不够多，个别特殊单位出差频率高、工作作息时间差异大，开展集中学习教育较为困难。
3. 基层党组织工作与生产经营融合结合的效果不明显。紧扣生产经营中心开展党内主题活动，是 XXXX 集团党委党建工作与中心工作融合结合的有力举措。从近年来的具体实践来看，基层党组织党建工作和生产经营融合结合的方式方法不多;XXXX 集团党委在统筹开展党内主题活动时，安排部署较多，而对过程的跟踪纠偏及监督检查较少，对活动的效果及结果运用的评价不够科学完善。
三、提高 XXXX 集团基层党组织建设质量的对策建议 1. 分类提高基层党支部建设质量。一是贯彻执行《中国共产党党支部工作条例（试行）》，持续巩固党支部标准化、规范化建设，突出政治功能，提升组织力，扩大先进党支部增量，提升中间党支部水平，防止出现后进党支部。二是建立一批示范党支部，以先进带动后进。三是继续查找党支部工作中的短板弱项，分类落实补短板强弱项措施，提高党支部建设水平。
2. 全面建 强“ 三支队伍” 。一是完善党组织书记激励考核机制，注重培养使用抓业务、懂党建的党组织带头人，利用中心组（扩大）会、主题教育集中学习等时机听取党支部书记的阶段性工作和思想汇报。二是加大对党务工作人员的培训力度，定期学习研讨上级党组织出台的政策文件;改进和完善对党务工作者的激励和表彰。三是拟定年度党员教育学习计划，对工作不定时、长期出差的党员，结合支部实际工作，探索碎片式学习模式和“每周一答”、线上微党课等互动学习模式。
3. 推升组织力，助推支部围绕生产经营发挥作用。一是在创建“党员先锋岗”“党员责任区”的基础上，组建党员技术攻关小组等，关键岗位有党员领着、关键环节有党员把着、关键时刻有党员顶着，引导广大职工在生产、研发等工作中撸起袖子加油干。二是探索项目化运作方式，开展“党建+科技创新”等工作，推动党建与生产经营深度融合，提升党建工作价值创造能力。
四、对市属国企基层党组织标准化规范化建设的思考 1. 加强基本组织建设，推动“ 有形覆盖” 转化为“ 有效覆盖” 。一是按照没有组织的抓组建、有组织的抓规范、已规范的抓提升的工作思路，提高党支部单独组建率，减少企业空白班组比例，推动党的组织、工作全覆盖。分门别类做好
基层党组织建设指导，创新设置方式，做到党组织应建必建。二是建立标准体系，以组织健全、制度完善、运行规范、活动档案齐备、作用突出“六条标准”为重点推进党支部标准化规范化建设。坚持问题导向，全面梳理、查找党支部存在的问题，列出清单、明确任务、制定计划、细化措施、分解责任、落实节点等，实施量化计划管理，建立台账、进度看板等跟踪督导，逐级开展评估验收，推动党支部建设标准化规范化一贯到底。三是党支部示范标杆，创建评比一批具有先进性、示范性、引领性的国企“示范党支部”，激励党支部创先争优、达标夺标。广泛开展向示范党支部的学习观摩活动。深入总结，持续改进，建立各层级党支部标准化建设典型经验库，提炼亮点、固化经验，抓好经验推广并上升为制度办法，形成长效机制。
2. 加强基本队伍建设，充分发挥党组织带头人、党务干部和党员的作用。一是建强基层党组织书记队伍，抓好党组织书记的培養选拔、教育培训、管理考核，明确“准入清单”和“负面清单”，注重把懂党务、业务和管理，会解读政策、疏导思想、解决问题，政治作风廉洁过硬的优秀党员选拔到基层党组织书记岗位。二是建强党务干部队伍，按照不少于同级部门平均编制配备专职党务干部，支持和选育优秀年轻干部从事基层党建工作。三是建强党员队伍，着力提高发展党员治理，注重从生产经营一线和青年职工中发展党员，努
力把骨干培养成党员、把党员培养成骨干、把党员骨干输送到重要岗位。创新党员教育方式，充分发挥入党宣誓、重温入党誓词、过政治生日等政治仪式的作用，持续推动习近平新时代中国特色社会主义思想进企业、进车间、进班组、进头脑。严格党员管理，全面落实“三会一课”、主题党日、民主评议等组织生活制度。
3. 加强基本制度建设，提升党支部建设标准化规范化科。
学化水平。一是认真贯彻落实《中国共产党支部工作条例（试行）》。在具备条件的各级国企党委成立党建工作领导小组及办公室，定期研究党建工作、定期听取全面从严治党情况报告。落实党建工作报告制度、党组织书记抓党建述职评议考核制度，压紧压实抓党建第一责任。建立领导干部党建工作联系点制度，推动形成以点带面、示范带动的良好局面。二是健全基层组织生活制度，坚持和完善专题组织生活会制度、民主评议党员制度。三是狠抓基本制度宣贯执行，及时学习、研讨、梳理、归类基层党建制度，及时清理失效和废止文件，提高制度的系统性、协调性、适用性。
篇三：基层法人机构调研报告
电信集团大唐电信集团法人治理调研报告2015年1月1日目录集团（大唐控股）
法人治理依据集团（大唐控股）
法人治理依据集团（大唐控股）
法人治理现状分析和评价1 122集团（大唐控股）
法人治理实施建议3
法人治理目标与手段法人治理核心目标：
董事会如何定位及如何对经理层进行有效激励和约束功能定位机构设置议事规则董事会董事会（战略决策层）（战略决策层）3•高级管理岗位设置、 职责分工•对董事会的汇报、 沟通机制•经营决策机制•……•……•高级管理岗位设置、 职责分工•对董事会的汇报、 沟通机制•经营决策机制激励约束高级管理层高级管理层（战略支持及执行层）（战略支持及执行层）职能部门及出资企业（经营执行层）（经营执行层）职能部门及出资企业•……•……
法人治理目标与手段（续）结合国内外企业法人治理特点， 其目标是：
实现治理结构的规范运作、 强调决策的科学性、 有效规避风险实行规范•实行规范运作，追求大型企业集团治理目标作多方参与•多方参与， 以提高决策科学性以提治理手段建立现代企业的•建立现代企业的内部风险控制机制通过有效的委托•通过有效的委托代理机制实现两权分离4•科学建立董事会、监事会和专业委员会的人员构成、遴选和退出规则•认真执行董事会、监事会的职责和议事规则， 摆脱“两层皮” 现象•董事会结构更加开放， 吸纳外部独立董事加入•通过相应专业委员会为董事会提供决策咨询•外部咨询机构的决策支持•在治理机制设计上， 加强集团投融资管理、 重大资金和预算管理以及经营绩效管理， 提高集团风险控制能力•聘请专业机构协助建立代理法律文件， 逐步实现所有权和经营权的分离•经营层实行严格的任职资格管理系统•建立员工上升通道以实现有效激励
法人治理的理论依据现代公司法人治理结构建立在代理、 管理和资源依附三种理论基础之上代理理论现代公司治理的理论依据管家理论资源依附理论5（Agency Theory）（Stewardshi p Theory）•所有权与经营权分离•代理理论只考虑了经营层的自利和动机和对经营层的防范设计， 忽略了经营层的心理和社会需求•代理理论被作为组织建设广泛采用的理论依据•为降低代理成本， 制订财务激励机制、 内部稽核制度、外部审计制度、 信息透明制度•管家理论相信人性善良，经营层应该被充分授权•假设经营层的动机符合集体主义、 个人利益是组织利益的一部分， 所以董事长兼任CEO（Resource Dependence Theory）•在管家理论的主张下董事会不是制衡CEO监督机制，而是董事长兼任CEO的顾问团和支持者， 当董事的背景越多元、 拥有的社会资源越广泛， 个人的专业知识越精通越能提供对经营层的支持，因此源源不断的获取外部资源的支持， 是组织持续发展的基础。
董事会成员就是资源和信息的结合体
法人治理的理想标准现代企业理想的治理标准：
两权分离， 追求投资者的流动性、 经营者自由度外部治理机制来自企业外部主体（如政府、 中介机构等）
和市场的监督约束机制，尤其是指产品市场、 资本市场和劳动市场等市场机制对企业利益相关者的权力和利益的作用和影响内部治理机制企业内部通过组织程序所明确的所有者、 董事会和高级经理人员等利益相关者之间权力分配和制衡关系， 具体表现为公司章程、 董事会议事规则、 决策权力分配等一些企业内部制度安排业内部制度安排+6理想的治理机制赋予经营管理者以足够的控制权，自由经营管理公司保证经营管理者从股东利益出发而非基于个人利益使用管理公司的控制权能够使股东充分独立于职业经营管理者， 保证股东自由买卖股票，给投资者以流动性的权力
全球法人治理结构发展趋势从全球来看， 现代企业集团治理的发展趋势， 逐渐开始脱离传统模式。
传统公司治理模式注重权力制衡， 体现在董事会监督、 控制管理层企业经营风险的存在降低风险的使命使命随机处置权赋予管理层导致权力边界难以划分， 战略与经营模糊化信息不对称， 管理人员领导， 董事会跟随导董事会跟随传统模式7现代公司治理模式是以提高决策的科学性为核心，决策的正确性和决策校正的速度。
坚持股东、 董事会、 管理者都参与决策过程内部人控制•董事精通企业经营专业知识， 为决策提供有价值的依据•董事能够从公司中得到充分的信息•与大股东定期交流•制定完善的董事和经营者激励计划现代模式
全球基本形成了美、 日、 韩几类典型的治理模式美国典型治理模式美国典型治理模式美国典型治理模式美国典型治理模式日本典型治理模式日本典型治理模式日本典型治理模式日本典型治理模式韩国典型治理模式韩国典型治理模式韩国典型治理模式韩国典型治理模式类型外部监控型内部监控型家族监控型企业发展模式•市场调节为主， 政府宏观调控为辅•政府支持、 指导+市场调节•政府主导股权结构股权结构•相对分散， 单个法人持股比例受限制•相对集中， 法人相互持股•相对集中， 主要控制在家族手中全球法人治理结构发展趋势（续）8决策方式•偏向个体决策•偏向集体决策•个体决策或家族决策监控主体•外部市场体系•企业各相关利益主体•以血缘为纽带的家族股东对董事会的作用•小•相对较小•支配作用对经营者激励•主要问题•不是主要问题•基本不存在发展趋势•强化内部监控•完善、 强化外部监控•逐渐转向内部+外部监控
美国典型模式：
治理结构全球法人治理结构发展趋势——美国典型模式审计委员会董事会/非执行董事董事长/总裁治理委员会提名委员会会财务委员会会报酬委员会会组织委员会会…经营决策机构监督机构9CEO（首席执行官）公司经营管理活动……………领导关系监督关系
美国企业董事会人员配置及其职能设置基本有两种模式：
（1）
董事长or总经理+9~12名非执行董事； （2）
董事长+总经理+9~12名非执行董事全球法人治理结构发展趋势——美国典型模式（续） 优点非执行董事作为行业专家可为公司战略的制定提供意见和建议董事会制定战略可做到客观、 公正和独立独立可以保持很好的运作 缺点 缺点确立公司的经营理念和使命选拔、 监控、 评估、 酬劳和替换CEO及其他高级执行官员， 确保管理层的换届继任董事会基本职能董事会基本职能10非执行董事间配合容易出现问题有可能是一群对业务不懂的人来告诉懂行的人如何经营可能造成一种不能有力的控制或指导公司行为的机制 解决方法设置各种功能的委员会经理人参加董事会会议， 与董事会成员保持接触通过外部审计来制约和监督董事的工作审议和批准管理层战略计划及业务计划审议和批准公司的财务指标、 计划和行动， 包括重大的资本配置和开支审议和批准非常业务的重要交易将公司业绩与战略计划和业务计划相比较进行监控确保道德行为及遵循法律、 审计和会计准则及公司自己的治理文件评估自身实现董事会职责的有效性行使法律规定或在公司治理文件中划归董事会的其他职责
全球法人治理结构发展趋势——美国典型模式（续）人员配置：由独立董事构成， 在必要时自由地聘用独立的顾问职能：执行董事会的决议， 并依照决议确定公司大政方针， 研究制定具体措施 与董事会一起参与公司战略的制定，行使董事长部分职能 确定内部组织机构 确定内部组织机构， 安排各个职能部门的人员安排各个职能部治理委员会治理委员会CEOCEO美国企业的内部专家机构与执行机构11负责董事会的治理工作界定董事会的功能和职责界定CEO的功能和职责工作内容：制订独立董事的继任计划董事会通过委员会制定CEO的继任计划和选拨过程向董事会提名CEO和董事会成员， 制订CEO的薪酬对董事会、 董事、 CEO进行评估 经董事会授权， 代表公司对外签订合同和处理业务 定期向董事会报告业务情况， 向董事会提交年度报告 招聘或解雇公司职工 主持公司的日常业务活动
日本典型模式：
治理结构全球法人治理结构发展趋势——日本典型模式监察察人董事会代表董事代表董事经营决策机构监督机构监督机构权力机构股东大会12总经理公司经营管理活动……………领导关系监督关系
中国典型模式：
治理结构全球法人治理结构发展趋势——中国典型模式（上市企业为例）监事会会董事会/董事长经营决策机构监督机构股东大会辅助决策的专业委员会战略委委员会投资委委员会薪酬委委员会审计委委员会董办权力机构13总经理公司经营管理活动……………领导关系监督关系…职能部门
现代企业治理结构中， 董事会与经营管理层成员所面临的环境与任务法人治理结构实质董事会不是一个等级社会， 每个成员都有相同的职责和责任。他们平等地开展工作， 组织讨论， 最后达成一致意见， 必要时进行投票表决企业治理结构董事会支配14管理层是一个典型的等级社会。组织内部有着严格的等级责任从而使上情下传、 下情上达管理层管理业务层执行
董事会成员应该扮演的两个基本角色法人治理结构实质——董事会成员角色智者智者董事以其积累的经验和知识为董事会出谋划策董事依赖其所拥有的专业方面的训练、知识和技能为公司作贡献董事在董事会讨论问题时， 是提供相关信息的源泉提供知识、鉴定和收集外部信息方外部信息方面的作用15对外的对外的窗口窗口联系人联系人授职者授职者挂名首脑挂名首脑专家专家董事会董事在公司以外的场合（如商界和产业界人士的聚会）代表公司董事（特别是外部董事）以私人接触的方式与对公司有潜在作用的人或组织打交道， 使董事会和最高管理层与这些组织挂上钩公司经理层的授职由董事会决定代表公司同外界联络和组成公司的管理网络
董事要履行监督执行作用：
确保经营与政策计划一致， 达到要求的经营标准法人治理结构实质——董事会成员角色（续）董事要对情况做出客观的评价， 这更是外部董事的一个重要作用这是整个董事会的作用， 即对公司管理层进行监督检查16监督人监督人安全阀安全阀检查人检查人评估师评估师董事会起这种作用的董事是某方（如股东，更多是特殊的利益集团）
利益的保护人在公司危机时刻起到安全阀的作用， 这样可以减轻压力， 防止事态进一步恶化， 挽救局势
目录集团（ 大唐控股）
法人治理依据集团（ 大唐控股）
法人治理现状分析和评价集团（ 大唐控股）
法人治理现状分析和评价12 217集团（ 大唐控股）
法人治理实施建议3
集团法人治理理念与基础集团（大唐控股）
法人治理基础现代企业法人治理结构是以货币资本为中心提出的， 是以两权分离理论为基础（所有权与经营权分离）
， 来界定所有者与经营者的关系。
集团目前治理结构改善的关键在于向核心人才梯队建设延伸。
在此情形下， 法人治理改善的目标是：
尽可能摆脱“两层皮” ， 建立真正意义的治理结构与机制从国际趋势来看， 现代企业法人治理结构已从如何界定经营者与所有者关系为中心的治理结构， 转向为以货币资本和人力资本为基础、 以这两种资本的关系如何界定的治理结构， 转向为以货币资本和人力资本为基础、 以这两种资本的关系如何界定为中心的治理结构（人力资本包括技术创新者和高级职业经理人）18在外部环境中， 对人力资本的争夺已是大势所趋。
法人治理结构的核心问题将集中到人力资本的激励机制和约束机制。
人力资本的激励机制可以保证其应有的地位及利益， 而其约束机制则可以防止人力资本侵犯货币资本的利益， 从而维护货币资本的地位及利益集团治理结构调整的方向：
以货币资本为基础、 有利于提升人力资本效益
通过对集团治理现状的分析认为， 决策机制不尽合理， 监事会并未充分发挥应有的监督作用。内部潜在风险：股权过于集中不利于内部约束的风险控制机制的形成， 不利于更大范围内接受其它产权主体的监督和约束股权结构不够开放， 对战略投资人的进入、 多元融资渠道建设将产生一定影响集团（大唐控股）
法人治理基础（续）集团（大唐控股）
法人治理主要问题集团（大唐控股）
法人治理主要问题股权结构导致董事会运行不力董事会与经营层的职责划分不清晰， 董事会职责不能得到有效履行19委托代理机制缺失带来持续发展问题：集团尚未形成现代企业职业经理人任职资格管理评价系统。
委托代理机制的缺位， 导致决策、 授权机制的缺陷， 不利于组织行为培养与持续发展委托代理机制的缺位， 同时还对外部优秀人才的进入构成了一定障碍治理结构与战略目标的匹配性不够：业务发展对集团领导个人的依赖性强， 个人影响并未随着业务发展转变为组织影响出资企业股权结构不相同， 治理存在复杂性与差异化章程与现实的“两层皮” 现象突出， 董事会作用发挥不明显派出董事、 监事的履职能力有待提高治理管控流程不合理， 需调整优化……
集团（大唐控股）
法人治理现状评价由于股权集中、 股权结构简单， 业务运营依赖于主要领导的个人能力， 董事会被经营层替代， 组织效能未发挥， 财务信息不透明， 信息不对称现象较严重国内企业的公司治理普遍特征与类型1、 政府主导型治理模式股权高度集中、 股权结构简单内部人控制（I内部人控制（I nsi der control ）
现象严重i dtl ）
现象严重大唐电信集团现状202、 家族主导型治理模式家族主导型内部治理在一定程度上解决了管理阶层的激励问题私营企业产权所有者集中决策， 缺少制衡力量而导致决策风险难以控制， 董事会功能并没有得到很好的发挥3、 法人主导型治理模式法人主导型治理模式一般也较重视对经营管理者的激励法人股东的内部直接控制机制还表现为大法人股东通过其董事会的相应席位而拥有撤换经营管理者的权力法人主导型治...
篇四：基层法人机构调研报告
基层司法行政机关经费保障情况调研报告和基层司法行政队伍建设调研报告汇编
基层司法行政机关经费保障情况调研报告
近年来,在各级党委、政府的高度重视和大力支持下,总体上讲，基层司法行政机关经费保障状况有了较大改善。但在有些地区由于缺乏稳定、有效的基层司法行政经费保障体制,经费保障不足仍是制约基层司法行政工作发展进步的突出问题之一。因此，在更大范围内加快建立体制更加合理、机制更加有效、管理更加科学、保障更加有力的司法行政运行体制，已成为摆在司法行政机关面前的重大问题。按照上级要求，为全面掌握我县司法行政经费保障情况，近期,县司法局组织专门人员对我县的司法行政经费实际保障情况进行了调研。现将调研情况报告如下：
一、我县司法行政机关经费保障的现状 从调查中可以看出，目前，县司法局局机关共有行政编制 22 人，县法援中心及县公证处两个，二级单位共有事业编制 11人。全县辖 11 个乡（镇、街道），共有司法所 11 个（20**年前为 10 个乡镇，10 个司法所），全县共有司法行政专项编制 43 名。近年来经费保障的基本情况有以下三个特点：
（一）财政支持力度不断加强，司法行政机关经费紧张的状况有所缓解。
20**年之前，县司法局无论是办公经费还是业务专项经费均未列入县级财政预算，基本运转毫无保障。
20**年后，县财政逐步加大了对专项业务工作开展的支持，专项经费从 20**年的 3 万元增加到目前的 23 万元，每年均列入县级财政预算。在现有保障体制之下，相对有效的保证了司法行政机关基本业务的开展。除县级财政加大支持外，中央、省、市政策性转移支付对司法行政机关的投入也不断加大，如中央装备款、办案经
2
费、省财政配套资金、市财政司法所建设补贴资金等，一些系列政策的出台和实施，改变了过去司法行政机关经费完全无保障的情况。
（二）办公经费一直未列入地方财政预算，局机关基本运转仍无经费保障。受县财力制约，目前，县财政对我县司法行政机关的保障还仅仅是建立在基本业务开展的基础之上。多年来，司法行政机关基本办公经费从未列入财政预算，仅有的一点业务经费既要保障运转，又要办业务，造成司法行政机关在经费开支上时刻捉襟见肘，这直接导致了整体工作的运转困难。
（三）基层司法所基本无任何经费保障，司法所职能发挥受到严重限制。自20**年司法所收编上划以来，司法所纳入了县司法局和乡镇政府的双重管理。按照收编文件规定，收编后司法所人员的办公经费、福利等仍由乡镇政府负担。由于收编后人员管理与经费划拨脱钩以及乡镇政府财政困难，再加上部分基层领导在思想上有“重打轻防”的习惯性思维，忽视了司法行政工作在社会治安综合治理过程中的潜在价值和不可替代作用，司法所运转所需经费从未列入乡镇财政预算。司法所日常开支只能靠临时向县司法局和所在乡镇政府汇报来解决，事实上大部分得不到解决，极大的限制了司法所业务开展。诸如社区矫正、安置帮教、人民调解等一些重点工作开展起来都十分困难。
二、基层司法行政经费保障存在的主要问题 近年来，各级党委政府不断加大经费投入，司法行政机关保障水平得到不断提高，办公条件也得到日益改善。但是，由于多方面原因，一个完善的经费保障体制在鱼台司法行政系统仍未建立起来，影响了司法行政机关正常有效的运转和司法行政工作的科学健康发展。现阶段，我县基层司法行政机关在经费保障方面存在问题的主要原因有以下三个方面：
（一）地方财政困难，司法行政保障受制于地方财力。鱼台县地处山东、江苏两省交界处，工业基础薄弱，第一产业农业的比重较大，县财政收入来源较为单一。由
3
于地方财政困难，在经费预算上，需要保工资、保发展，因而绝大部分党政机关的办公经费都得不到保障。这是我县司法行政经费困难的根本原因。
（二）司法行政系统公用经费保障制度得不到落实。财政部、司法部在 20**年就联合出台了《关于制定司法行政机关公用经费保障标准的意见》，提出要从加强国家基层政权建设、提高基层执政能力的高度，按照“收支脱钩、全额保障、因地制宜、适时调整”的原则制定基层司法行政机关公用经费保障标准。目前，其他省份都已按照《意见》要求，结合地区实际情况，制定落实了司法行政机关公用经费保障标准。但山东省由于各方面原因，一直未将文件精神向下传达、贯彻和落实，文件棚架在了省一级，导致基层经费落实无依据，申请无办法。自 20**年起，我县政法机关中公、检、法三部门的公用经费均已落实了中央两部门的文件精神，唯有司法行政系统没有落实，给司法行政工作造成了不应有的困难。这是当前基层司法行政机关经费困难的关键原因。
（三）上级有关业务经费的文件精神落实情况不好。对于司法行政重要业务工作的开展，上级党委政府是很重视的，因此，在安排部署相关业务工作开展时，都对经费保障问题提出明确要求，并出台了专门文件。如在人民调解、普法宣传、社区矫正、安置帮教、法律援助
基层司法行政机关经费保障情况调研报告 等方面都提出了经费保障的具体要求。但从我县情况看，这些文件精神落实状况不好。有的是落实标准低，有的方面多年来就一直没有落实。究其原因，有地方财政困难、相关部门协调争取力度不大等因素，也有上级主管机关督促检查力度不够的问题。上级主管部门只止步于文件发了，从未检查督促过文件的落实问题。这也是基层司法行政机关经费困难的重要原因。
三、解决当前经费保障问题的建议对策 基层司法行政经费保障工作是司法行政工作的重要组成部分，没有基层司法行政经费的保障就没有基层司法行政工作的科学健康发展。强有力的经费保障是基层司法行政机关有效履行职责的重要基础和前提。努力解决基层司法行政经费保障方面存在的各种问题，进一步加大投入，加强管理，不断提高经费保障水平，不断改善基层司法行政机关工作条件，是深化司法体制和工
4
作机制改革的需要，也是维护人民群众根本利益的需要，更是维护社会稳定的需要。为解决我县基层司法行政机关经费困难问题，结合鱼台实际，特提出如下建议：
（一）落实公用经费保障标准，确保基层司法行政部门履行职能的经费需要。建议省、市相关部门加大协调力度，尽快落实财政部、司法部《意见》精神，尽快制定落实我省、我市司法行政机关公用经费保障标准。加强与财政部门沟通，结合实际情况，合理制定我县公用经费保障标准实及施计划，切实满足基层司法行政工作的基本经费需求，维持基层司法行政机关的正常运转。
（二）建立监督机制，认真做好保障标准的落实工作。要充分发挥上级机关、人大、政协等部门的监督作用。各级党委政府要站在维护社会稳定、巩固政权建设的高度,牢固树立“经济发展是政绩,社会稳定也是政绩”的观念,认真抓好司法行政公用经费保障标准的全面落实。这不仅关系到司法行政工作良性发展的物质基础能否夯实，更关系到国家社会的长远发展。
（三）加大支持力度，不断提高保障水平。基层司法行政机关的经费保障标准要适应司法行政工作任务的变化，随着经济社会的发展不断增加，随着地区财政能力的提高和国家有关政策的调整适时进行调整，以此保证基层司法行政机关各项经费保障水平的不断提高。
（四）中央政法专款要体现扶贫解困作用。对经济欠发达、财政困难的县（市区），中央，省市要加大支持力度。近年来，中央政法专款及省市配套资金的发放力度不断加大，但在发放办法上基本上是采取的平均主义，按照县市区人口多少来安排专款数量。这就造成了无经费困难的县市区也得到了扶持，而经费困难大的县市区又无法从根本上解决问题。因此，建议下一步在专款安排上要向困难县市区倾斜，以此解决困难县市区基层司法行政机关的燃眉之急。
山东省济宁市鱼台县司法局 地址：鱼台县政府六楼 电话：
0537-6211953 邮箱：
5
Yutxsfj@16 3.
6
基层司法行政队伍建设调研报告
基层司法行政队伍建设调研报告
近十多年来，随着法治中国建设的深入推进，司法行政系统职能不断扩展，社会影响力越来越广。全民法制宣传推进了依法治国的进程和公民社会的形成；律师、公证、法律援助等法律服务的广泛渗入覆盖推进了基层依法治理实践；社区矫正及人民调解职能的拓展促进了社会和谐稳定。相对司法行政工作的总体发展，队伍的专业化建设却没有得到足够的重视，一定程度上削弱了基层的实战能力。因此，全面强化基层司法行政队伍的专业化建设已成当务之急。
一、职能履行对司法行政队伍的专业性要求 基层司法行政工作直接面向社会群众，涵盖基层法律服务、人民调解、法制宣传、法律援助、社区矫正、安置帮教等多项工作，职能辐射不断拓展延伸,“点多、线长、面广”的行业特点在社会治理中呈现出较强的资源性优势。
20**年优秀公务员评选中，栖霞区 9 名司法所所长中有 7名被评为优秀公务员。因为机构正规化、职能法定化、队伍专业化、服务广泛化，司法所必然成为基层综治法治工作的一支重要力量来源。
力量依托何在？机构、职能、服务方面的特点都是由其“先天”确定的，唯有加强队伍专业化建设需要发挥主观能动、给予“后天”的保障。
司法行政，特别是其在街道的派出机构---司法所作为直接面对社会和群众开展工作的组织，在促进社会和谐中的重要地位及作用日益显现。作为政府的组成机构，它一方面运用法律的手段、依靠政策的导入履行人民调解、法律援助、社区矫正等职能，促进基层组织依法治理、引导群众依法维权、调处民间矛盾纠纷、监管社区服刑对象；另一方面又借助行政的资源或联系其他的政法机关进行普法宣传、安置帮教等，促进法治建设，在源头上预防和减少违法犯罪及矛盾纠纷的产生。从作用发挥上来看，司法行政（尤其是人民调解职能）更像是搭建在民间、行政和司法之间的桥梁纽带，可以有效促进政府与群众的交流沟通，既“司法又行政”的司法行政职能定位，高度契合了我国法治社会阶段性发展特点要求。
结合
7
上述职能定位分析，从理论上来说，司法行政工作人员应当兼具两方面的素能，通晓法律、了解政策，善做群众工作，融会贯通以游刃有余，反之，则可能难行“司法”之实了。从实践来看，工作领先、业绩显著的基层单位也一定拥有一支专业强素质高的司法行政队伍。
二、基层司法行政队伍存在的问题 较之于不断拓展的工作职能来说，目前，基层司法行政队伍的实际状况却是令人堪忧。人员数量少，流动性大，特别是专业性欠缺削弱了部门职能的法律优势。
表现一，影响矛盾纠纷的处理能力和水平。司法所直接担当或参与街道的涉法事务处理，尤其是遇突发群体性事件时，往往和派出所一样，都是第一时间到现场参与稳控处置的。日常如信访案件的矛盾调处、征地拆迁环境治理过程可能涉及的家庭财产分割、相邻关系的处置等等，都是司法所的工作内容。但因法律素养不够，尤其是遇复杂法律关系时，分析处置的能力和水平就会有所局限。
表现二，影响社区矫正等刑罚执行的效果。因为缺乏刑法刑诉法相关的法律知识，在实施矫正环节中，多表现为“简单执法”，如在接受材料环节有些入矫的法律文书存在瑕疵，或缓刑考验期限计算错误的等等，司法所人员不能及时发现、纠错，只能是机械执行。在与政法相关部门工作联系时，存在法言法语不熟悉、难沟通，大多处于机械执法、被动开展矫正的局面，缺少能动性。
表现 三，影响在基层依法治理环节中的作用发挥。为街、居提供及时便利的法律服务为司法所促进基层依法治理的有效手段。尤其是在 90 年代初期，全社会的法律人才都很稀缺，更别说是街镇了，当时的很多司法所人员同时具备法律工作者资格，在街镇是主要领导、群众干部广泛认可的法律顾问。现在的形势变了，街道的很多领导都接受过法律教育、具有法律常识，反而是大多司法所人员不具备系统法律知识，难为“顾问”、丧失了专业优势。
反思原因，主要有三个问题没有解决好：一是进人关、二是稳定关、三是再教育关。这一系列问题极大削弱了司法所在促进基层矛盾化解、依法治理等方面的作用发挥，也成为全区司法行政工作中的短板，亟待解决。
8
三、加强队伍专业化建设的建议对策 对于司法所人员的专业性要求有过不少的讨论。一说，不需要，专业的事请专业的人来做，法律事务可以聘请律师、法律顾问来做，司法所只需做好沟通联系及一般性事务。还有一说，认为必须要。司法所自身的职能就有专业性的要求，这是职业特征。司法所人员应当追随法治社会前进的步伐，不断提高专业素养水平。本人同后一种观点。司法所是司法局在街道的派出机构，其工作人员是辖区的纠纷调解员、法制宣传员、法律服务者、矫正执行者、安置帮教者，是基层社会稳定的维护者、公平正义的捍卫者、依法治理的促进者，唯有高标准的专业素质保障才能担负起这一重任。
笔者以为，当前要重点抓好三个方面来提升专业水平：
（一）坚持用人标准，充实司法所专业力量。队伍建设是领导工程，首先要争取领导的重视和支持。要大力宣传司法行政的专业属性，明确提出司法行政工作人员的招录标准，确保局、所两级、特别是基层司法行政队伍的专业水平，在各自街道层面做到矛盾纠纷调得成、监管对象管得住，做街道村居依法治理的促进者、法律服务的保障者。要设置司法行政人员专业性“门槛”，把好进人关。选用、招录的人员除了具备较高的思想政治素质和良好的职业道德修养，更重要的是，必须熟悉法律。在现今军转干部中要重点选用有法律专业背景的人员充实到司法所；招考录用一些高校法...
篇五：基层法人机构调研报告
层司法机构建设及人员编制调研报告 为了全面了解全州基层司法所机构建设和人员编制情况， 6 月下旬至 7 月上旬， 州司法局和州编办组成联合调查组， 对全州 8 县市基层司法所机构建设和人员编制情况进行了专项调研。通过调研， 摸清了情况、 分析了问题， 并作了一些探索和思考。
一、 基本情况我州地处**省西北部， 与湖北、 贵州、 重庆三省市接壤。全州总面积 15462 平
方公里， 州内山高谷深， 海拔多在 800 米以上。
全州 8 个市县，下辖 92 乡 66 镇 6 个街道办事处。
全州人口 268. 34 万（其中，少数民族人口 200. 86 万人， 占 74. 85%）， 人口密度为每平方公里 174 人。
是我省进入国家“西部大开发” 的唯一地区。
1、 司法所机构建设发展情况 1980 年前， 我州基层司法行政工作由法院管理， 主要内容为法制宣传和人民调解。
自 1980 年底恢复重建司法行政机关以后， 乡 镇设立司法办公室， 为乡 镇政府的内设机构。
随司法行政机关工作职能不断调整充实， 机构建设不断健全。
1996 年， 全州在乡 镇（街道）
建立司法所。
同年， 州委办、州政府办印发《关于加强基层司法行政工作的通知》（州办发[1996] 4 号）， 明确规定司法所为副科级单位， 管理体制实行以县市局管理为主， 乡 镇参与管理。
到 1997 年底， 全州共设立基层司法所 231 所（每个乡 镇、 街道一个司法所）。
此后， 基层司
法所随乡 镇撤并而调整， 2005 年全州行政区划调整结束后， 我州共设立基层司法所 164 所。
2、 司法所人员编制工作发展情况（1）、 人员编制情况。
司法员原属于乡 镇编制， 1985 年 11 月正式列入司法行政专项编制。
此后， 按照编制在条， 条块共管的原则， 对司法员进行了收编管理， 到 1987 年底， 全州共有司法员编制 157 名（不含当时的大庸、 桑植两县）。
后经几次陆续增编，到 1996 年底全州共有司法员专项行政编制 238 名。（2）、 人员分布情况。
截止今年 6 月底， 全州 164 个司法所实有工作人员 245人（其中， 使用专项行政编制的 238 人， 使用地财编制 7 人）。三名或三名以上工作人员的司法所 10 个， 二名工作人员的司法所 31 个， 一名工作人员的司法所 106 个， 尚有 17 个基层司法所空缺人员（具体工作由乡 镇政府指定人员临时负责）。（3）
队伍管理情况。
州办发[1996]4 号文件规定司法员管理体制实行以县市局管理为主， 乡 镇参与管理， 并明确规定了县市司法局和乡 镇党委政府的具体管理权限（即：
司法所的编制、 人员由司法局管理考核， 并发其工资、 津贴， 干部任免由司法局按管理权限呈报。司法员组织关系、 户口、 工作在乡 镇， 参加当地党团组织生活，受乡 镇党委政府监督管理）， 我州司法员实行“以县市局管理为主， 乡 镇参与管理” 的模式基本形成。
大力推行司法所长面向社会公开考试选拔制度， 龙山、 泸溪等县司法局会同组织部门今年面向社会公开招考司法所长 7 名， 取得了良好的社会效果。
为了改变司法员队伍年龄偏大、 文化偏低、 素质偏弱的现象， 自 1997
年以来， 我州一方面狠抓原有人员的业务培训和学历教育， 到2006 年底， 全州共有 83 名司法员通过在职教育获得大专及大专以上学历； 一方面严把司法员入口关， 对新调入人员限定年龄、文化、 专业条件， 采取面向社会公开招考的形式补充年轻力量，截止 2006 年底， 全州共面向社会招考司法员 58 名。
由于措施得力， 司法员队伍结构不断得到优化， 整体素质得到全面提高。
到2006 年底， 全州司法员队伍平均年龄为 35 岁， 比 1996 年底的平均年龄降低了 8 岁； 大专以上文化 177 人， 占队伍总数的 74%，比 1996 年底增长 22%； 法律专业毕业的有 112 人， 占队伍总数的 47%， 比 1996 年底增长 25%。
2000 年来， 全州有 30 余名司法员被提拔为乡 镇党委政府领导。
3、 司法所业务开展情况全州基层司法所在指导人民调解、 承担社区矫正， 指导管理基层法律服务， 开展刑释解教人员的安置帮教， 组织开展法制宣传、 基层依法治理， 协助基层人民政府处理各类社会矛盾， 参与社会治安综合治理， 切实保障人民群众合法权益等方面发挥了不可替代的积极作用。
据不完全统计， 自 2000 年以来， 截止今年 6 月底， 全州司法所开展法制宣传 3896 场次， 受教育面达 320 多万人次，防止群众性上访 392 次 4769 人次， 防止和矛盾激化 574 件 3678人， 参与专项治理活动 1852 人次， 对 3860 余名刑释解教的人员实施了帮教， 过渡性安置刑释解教人员 750 余名， 处理来信来访8 万余件次， 为乡 镇政府提供依法行政意见 840 余条， 被采纳 630余条， 直接调处矛盾纠纷 8160 余件， 指导基层调解组织调处矛
盾纠纷受理各类矛盾纠纷 3. 7 万余件， 调解成功率达 96%以上，为推进基层民主法制建设， 构建社会主义和谐社会发挥了重要作用， 作出了突出贡献。
二、 存在的主要问题 1、 重视不够， 司法行政工作地位偏低。
司法行政工作职能作用， 主要体现在预防性、教育性和服务性方面， 基础性的特点十分突出。
由于受“重打击轻防范” 和“急功近利” 的思想干扰， 不少地方和干部对司法行政工作在政法工作中的基础地位缺乏必要认识， 甚至错误认为司法行政工作可有可无， 没有真正把司行政工作放在与公安、 检察、法院工作的同等地位来抓， 致使保障不力， 工作地位偏低， 严
重制约了基层司法行政工作的健康发展。
1997 年以来， 政法口先后多次增加人员编制， 而司法员编制一直没有增加， 司法所的经费投入严重不足。
2、 人员编制不足， 难以担负工作任务。
2006年， 省委办公厅、 省政府办公厅以湘办[2006]31 号文件转发了省委组织部、 政法委、 人事厅、 省编办等七部、 委、 办、 厅《关于进一步加强我省基层司法所建设的意见》， 规定了司法所履行法制宣传、 法律服务和法律保障三大职能， 具体明确规定了九个方面的工作任务：（1）、 指导管理人民调解工作， 推动人民调解、司法调解和行政调解的对接联动， 参与调解疑难、 复杂民间纠纷；（2）、 承担社区矫正日常工作， 组织开展对社区服刑人员的管理、教育和帮助；（3）、 指导管理基层法律服务工作；（4）、 协调有关部门和单位开展对刑满释放和解除劳教人员的安置帮教工作；
（5）、 组织开展法制宣传教育工作； （6）、 组织开展基层依法治理工作；（7）、 协助基层政府排查处理社会矛盾纠纷；（8）、 参与社会治安综合治理工作；（9）
完成上级司法行政机关和基层政府交办的维护社会稳定的有关工作。
我州目前 164 个司法所只有238 个司法员编制， 每所平均只有 1. 45 个人员编制。
由于受人员编制的制约， 大多数司法所只有一名司法员， 司法所难以全面履行工作职责。
第一， 从机构设置上看， 司法所作为副科级机构，只有一个人员编制， 无法保证工作正常运转， 不符合机构工作和司法所规范化建设要求。
第二， 从担负的工作上看， 任务十分繁重。
这些工作专业性和基础性很强、 和基层群众非常贴近， 必须经常深入村组农户、 田间地头才能开展工作。
加之我州地处山区，交通不便， 农村群众居住分散， 开展工作需要投入大量的力量。而仅凭当前的力量， 远远不能满足工作需要。
第三， 从执法主体上看， 司法所调处矛盾纠纷， 是具有法律效力的准司法活动， 而调处中的调查取证必须二人以上， 一个人调查取证， 不合程序要求。
现实中， 为了保证工作正常开展， 司法员只好请求政府安排人员配合。
而调查取证工作繁琐频繁， 乡 镇政府不能随时保证配合力量， 多数情况只得请村组干部帮忙协助， 严重影响了调查取证的质量和效率。
第四， 从工作环境上看， 司法员处维护稳定的最前沿， 虽然没有强硬的工作保障手段， 但必须经常工作在防止纠纷激化、 处理突发事件的第一现场， 一所一人没有增援力量，随时面临生命危险。
3、 经费保障匮乏， 制约工作开展。
全州除
了花垣、 保靖、 古丈三县将司法员公用经费和县局机关人员一道按照人均 5000 元、 3000 元标准列入财政预算由县司法局统一管理使用外， 其他五个县市没有单列司法员公用经费， 将司法员公用经费和乡 镇政府捆绑在一起， 由乡 镇政府统一管理使用， 司法所办公经费只能依靠乡 镇政府解决。
而我州乡 镇政府财力普遍较弱， 公用经费除保证政府日常工作基本运转外， 其余基本上用于完成中心工作、 驻村工作的奖励补助， 司法所争取经费十分困难。由于没有独立的经费支撑， 司法所难以独立开展工作。
全州已经建成的 53 个司法所办公用房， 有相当一部分司法所因为无力支付水电开支而无法使用； 全州为 98 个司法所装备的工作摩托，因无力购买燃油， 不能发挥应有的作用。
4、 管理体制没有完全理顺， 司法员工作处境艰难。
州办发[96]4 号、 湘办[2006]31 号等文件对司法所机构性质、 管理体制、 县市司法局和乡 镇政府对司法员的管理权限都作出了明确规定， 但是由于上述的经费问题， 全州各县市在执行对司法所的管理规定上均存在不同程度的差距。
全州 164 个司法所， 保靖、 花垣、 古丈三个县的 46 个司法所在管理体制实行“以县市局管理为主， 乡 镇参与管理（即垂直管理）
” ， 其余五县市的 118 个司法所在管理体制上基本上还处于“县乡 共管， 以乡 镇管理为主” 的状况。
大部分县市将司法员和乡 镇政府干部捆在一起， 和政府干部一样包片驻村、 突击中心任务， 纳入政府工作目标管理， 参与政府工作考评， 和政府干部“同工同酬” 。
这样， 司法员只得将主要精力投入到政府工作，
本职工作只能抽业余时间进行， 上级业务工作部署根本无法落到实处。
同时， 当前涉法、 涉稳矛盾不断增多， 而作为基层政法组织体系的公安派出所和基层法庭， 是以片建立， 大部分乡 镇没有公安派出所和基层法庭， 凡是涉稳、 涉法方面的有关事项， 全部归口到司法所负责处理， 弄得司法员一天到晚不知究竟到底该忙什么为好。
5、 司法员待遇偏低， 严重影响队伍稳定。
全州 164个司法所目前只配备司法所长 50 名， 解决副科级非领导职务 35名， 许多符合任职条件的司法员， 未能解决应有的职级待遇。
司法员岗位津贴， 依然只按照 80 年代每月 18 元（每天 0. 6 元）
的津贴标准列入财政预算， 而公安派出所人员除享受警衔津贴外，每人每月还可享受 300 元的岗位津贴， 就连后来才确定的综治专干的岗位津贴也已经达到每月 60 元标准。
政治待遇落实不到位，经济待遇悬殊严重， 司法员环境艰苦、 工作辛苦、 生活清苦， 而得不到可靠的待遇保障， 严重影响着司法员队伍的稳定。
三、 解决问题的对策与建议 1、 提高认识， 落实“以防为主” 的方针。随着改革的不断深入， 旧的体制和利益格局不断被打破， 新的社会矛盾和社会焦点问题大量增加， 维护社会稳定的任务更加繁重。
司法所作为基层政法体系的重要组成部分， 在维护社会稳定方面具有预防性、 超前性和治本性的特点， 是其他部门不可替代的。
我州每年约发生民间纠纷 8000 至 9000 件， 这些矛盾纠纷若得不到及时调处化解， 保守计算将有 2000 至 3000 件转化为治安案件或刑事案件， 这将为侦察机关、 公诉机关和审判机关造成十
分重大的工作压力， 耗费巨大的人力物力， 增加工作成本。
同时也将对人民群众的生命财产造成无法挽回的重大损失， 对社会稳定造成巨大威胁。
因此， 在新的形势下， 要特别注意正确处理打击与预防的关系， 全面落实“打防结合， 以防为主” 的工作方针，充分发挥司法所的职能优势和独特作用， 把矛盾化解在基层， 消除在萌芽状态， 努力筑牢维护社会稳定的基础防线。
2、 增编扩员， 为开展工作提供可靠的人力保障。
根据司法所的工作职能和工作任务， 每个所最少必须配备 3 名司法员， 才能保证工作正常运转。
湘办[2006]31 号文件明确规定每个司法所司法员要逐步达到 3 人以上。
一是按照政策规定积极向上争取人员编制。
当前，我州总人口为 268. 38 万， 按照万分之二人口比例计算， 应该配置司法员编制 537 名， 这样才能满足每个司法所配备三名司法员的最低标准。
而我州目前只有司法员编制 238 名， 尚有近 300 名人员编制缺口， 急需补充。
二是要充分利用国家西部开发的政策倾斜， 积极向上争取人员编制。
司法行政机关重建晚、 基础差、保障弱， 历史欠帐大， 基层司法所和公安派出所分别从预防犯罪和打击犯罪两个方面共同承担着维护基层稳定的重要责任， 任务相同， 但力量配备悬殊。
基层公安人员编制是按照万分之七的人口比例配备， 而司法所人员编制却缺乏具体明晰的规定。
这就需要党委政府从贯彻落实党的“打防结合， 以防为主” 的政法综治工作方针， 科学配置政法力量的高度， 用足用活国家西部开发的相关政策和倾斜支持， 积极主动和上级编制主管部门协调， 切实
加大基层司法所人员编制投入力度。
三是立足我州的具体情况，对管辖区域面积在 100 平方公里以上或辖区人口在 2. 5 万人以上的司法所， 要配备专门工作人员 5 人以上。
在专项编制不足的情况下， 可利用目前乡 镇布局调整的机会， 从乡 镇政府机关暂借部分行政编制充实到司法所， 解决辖区面积大、 人口多的司法所人力不足的问题。
3、 保障经费， 消除制约工作发展的瓶颈。
要将司法员的办公、 业务和装备经费列入财政预算， 由县市司法局统一管理， 在经费保障上给予政策支持。
根据我州经济状况， 应保证按照司法员每年人平 3. 5 万元的公用（办公、 办案）
经费标准列入财政预算， 并随形势发展逐年增加标准。
只有确立了独立的经费， 才能摆脱司法员对乡 镇政府的经费依赖， 才能保证司法所的正常运转和业务工作的全面开展。
4...
推荐访问:基层法人机构调研报告 基层 调研报告 法人
