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税收“放管服”改善营商环境的路径研究
税收“放管服”改善营商环境的路径研究
葛玉御
上海国家会计学院教研部
摘
要：
根据世界银行《全球营商环境报告》和全球金融中心指数报告, 税收对改善营商环境至关重要。税收治理“放管服”改革, 通过税制设计、税收征管和纳税服务改善营商环境, 在近几年取得显著进展, 同时也面临一些不足。因此, 需深化税收治理, 以“放管服”为抓手, 通过推进简政放权、加强税收管理、优化纳税服务等路径改善营商环境。
关键词：
税收治理; “放管服”; 营商环境;
伴随着供给侧结构性改革的深化和“一带一路”战略的推进, 建设优良的营商环境, 给予企业更大的发展活力从而提升经济竞争力变得日益重要, 改善营商环境上升为国家战略。从世界范围看, 世界银行自 2001 年开始每年发布的《全球营商环境报告》, 已成为评价各国和地区经济竞争力的重要参考, 而税收则是评价营商环境的重要指标之一。与此同时, 我国自 2013 年开始在税收领域积极推进“放管服”改革以优化税务营商环境。国家税务总局在 2017 年 9 月发布《国家税务总局关于进一步深化税务系统“放管服”改革优化税收环境的若干意见》 (税总发[2017]101 号) , 明确提出 30 项措施来深化税收治理, 改善营商环境。那么, 税收影响营商环境的基本逻辑如何, 近几年的进展和不足何在, 通过“放管服”的哪些具体路径可真正改善营商环境, 则是本文要探讨的核心问题。
一、税收治理影响营商环境的基本逻辑 (一) 税收治理对营商环境的重要性 在世界银行发布的 2017 年《全球营商环境报告》中, 评价一个国家或地区营商环境的指标包括开办企业要求、办理施工许可、获得电力、财产登记、获得信贷、保护投资者、纳税、跨境贸易、合同执行、破产办理和劳动力市场监管等 11 项一级指标, 以及更为细化的 43 项二级指标。自世界银行首次推出《全球营商环境报告》以来, 在纳税指标项下共记录了 443 项改革, 改革数量名列第二, 仅次
于简化开办企业的要求, 其中 2015 年实施改革 46 项。由此可见各国和地区对优化纳税以改善营商环境的重视程度。
由于营商环境的建设不只是停留在国家或地区层面, 更重要的在于城市, 即需要关注一个城市是否具有吸引企业投资、运营的良好环境。由英国伦敦 Z/Yen集团和中国 (深圳) 综合开发研究院合作编制的全球金融中心指数 (GFCI) 对世界重要城市的营商环境进行了评价。GFCI 对全球金融中心的竞争力进行评价的指标中的五大因素之首就是营商环境, 其他四个因素是人力资本、基础设施、金融业发展水平和声誉。而对营商环境的评价分为 4 项指标:政治稳定性和法律、制度和监管环境、宏观经济、税制和成本竞争力。显然, 税收同样是影响营商环境的核心要素。GFCI 会对全球金融从业人士就关键问题进行访谈, 在回答“哪些因素在影响竞争力方面最重要”这一问题时, 受访者在五大因素之外, 单独提出税收, 而且提及次数达 567 次, 位列第三。税收原本仅作为营商环境的一个因素存在, 能够在金融从业受访者关心的关键因素中单列, 充分反映了企业投资者对税收之于一个城市营商环境和竞争力的重视程度。
(二) 税收治理影响营商环境的分析框架 世界银行在 2017 年《全球营商环境报告》中扩充了纳税指标以涵盖税后流程, 从而更好地评价一个国家或地区的税收环境, 由此在纳税一级指标下形成了 4 项二级指标:税种个数 (次/年) 、公司纳税所需时间 (小时/年) 、总税负 (企业缴纳税费占税前利润的比重) 、税后实务流程指数 (包括增值税退税申报时间和到账时间、企业所得税审计申报时间和完成时间、税务行政诉讼等) 。税种个数取决于税制设计, 公司纳税时间取决于税制设计、税收征管和纳税服务情况, 总税负取决于税制设计和征管情况, 税收流程则与征管和纳税服务密切相关。因此, 在世界银行的分析框架下, 税收治理影响营商环境是通过税制设计、税收征管和纳税服务三条路径, 并具体体现为税种个数、纳税时间、税负和税收流程四个指标。
王绍乐、刘中虎 (2014) 在测度中国税务营商环境时认为, 世界银行选择的指标涉及范围有限, 不足以体现税收治理对营商环境的全面影响, 由此建立了税收法治、税收征管效率、纳税成本和税收满意度等四个互相联系、互相影响的一级指标, 并根据客观指标和主观指标相结合的原则建立了 31 个二级指标。樊丽明、葛玉御 (2016) 在分析税收政策如何影响国际金融中心营商环境建设及其竞争力时发现, 相对于税负低和税收优惠, 投资者更为关注一个国家或地区税收制度的透明度和稳定性, 这直接影响企业在纳税上的遵从成本和投资经营所面临的税收风险。税收制度的透明度和稳定性源于税制设计是否简洁、透明和税收制度的法制化程度, 即税收制度以何种形式存在;而税收征管效率和纳税成本与税收征管密切相关, 税收满意度则源于纳税服务。
当前我国正在积极推动“一带一路”战略, 越来越多的企业要“走出去”, 对于营商环境的考察不应局限于国内, 不仅要考虑将国外企业“引进来”所需建设的营商环境, 更要关注企业“走出去”所面对的营商环境。陈展、周广仁 (2017) 在对选取的海上丝绸之路 24 国的研究中发现, 24 国的营商环境不太理想, 其关键因素在于企业“走出去”到当地进行投资会面临来自税收政策和税
收执法等多方面的税收风险。而税收风险的发生往往源于税制设计透明度不足、税收制度稳定性不够和税收执法随意性较强。
因此, 虽然不同机构或学者考察的具体指标不同, 但税收治理影响营商环境的基本逻辑一致, 均为税制设计、税收征管和纳税服务。而税收“放管服”恰好对应于这三个方面发挥作用, 税收治理的“简政放权”要建立在税制设计不断完善的基础上, 放权之后的管理则是要求强化税收征管, 同时提供更优质的纳税服务。从企业的角度而言, 是否到一个地区进行投资经营的税收考虑主要包括四点:实际税负、遵从成本、税收风险和纳税服务满意度。税收治理影响营商环境, 其实就是从税收的角度影响企业决策。税制设计决定企业名义税负, 联合税收征管则决定了企业的实际税负;税制设计的简洁程度和税收征管水平决定企业的遵从成本;税制设计的透明度、稳定性和法制化程度, 以及税收征管执法的规范度则决定了企业所面临的税收风险;纳税服务水平则直接影响满意度。
二、税收治理改善营商环境的进展与不足 (一) 税收治理改善营商环境的进展 根据世界银行 2017 年《全球营商环境报告》, 2016 年中国大陆在 190 个经济体中排名第 78, 在近四年中每年稳步提升 6 位, 这表明我国营商环境整体在不断改善。而具体到纳税指标, 2005 年中国大陆纳税指标排名是 168 名 (共 175 个经济体) , 而 2016 年排名提升为 131 名, 表明税收环境有明显改善。具体来看, 2005 年纳税税种 35 个, 2016 年缩减为 9 个;2005 年纳税总时间为 872 小时/年, 而 2016 年缩短为 259 小时/年, 降幅超过 70%;2005 年总税负为 80%, 2016 年降低为 68%。
由于 2017 年《全球营商环境报告》分析测评的数据事实上大多基于 2015 年, 而我国大量税制改革和税收“放管服”的举措是在 2016 年和 2017 年启动推行。从这个意义上讲, GFCI 作为半年度报告, 其测评更具有时效性, 可作为有效补充。在2017年9月发布的GFCI 22中, 上海由GFCI 21中的第13名上升为第6名, 而其营商环境的单项排名则高居第 5 名。与此同时, 北京由第 16 名上升为第 10名, 首次进入全球前十, 深圳由第 22 名上升为第 20 名, 广州、青岛、成都、大连、天津已成功跻身榜单, 充分表明我国一线和二线大城市营商环境在近两年得到明显改善, 越来越受到投资者青睐。
营商环境的显著改善源于税收治理的发力, 尤其是一系列税收“放管服”举措成效明显。主要包括以下四个方面: 1. 营改增等税制改革为“放管服”奠定制度基础。
营改增从 2012 年 1 月 1 日由上海开始试点, 在过去五年中上海营改增累计减税总额超过 2 000 亿元, 并呈现逐年递增趋势。2017 年 1-7 月, 上海营改增试点企业及试点下游企业累计减税已超过 650 亿元, 自 2016 年 5 月 1 日全面推开营改增以来, 新增试点纳税人达 8.1万户, 新税源占比超过 10%, 这表明营改增的
减负效应及产业带动效应显著改善了营商环境。从全国范围看, 全面实施营改增一年时间累计减税达 7 000 亿元, 为企业降低税负, 并产生显著的外溢效应。更为重要的是, 营改增对国地税系统的联合办公提出了迫切要求, 由此推动了国地税系统的实质合作, 为简化办税事项、流程, 强化协同管理奠定了制度基础, 从而大幅度降低了纳税人的遵从成本。而自 2017 年 7 月 1 日开始实施的增值税税率简并、科技型中小企业研发费用加计扣除、小型微利企业减半征税等均为企业降低税负, 进而更好地为推进“放管服”改革奠定了基础。
2. 简政放权做“减法”。
近年来我国大幅度削减税务行政审批事项, 先后取消 57 项行政审批事项, 大量涉税事项由审批制改为备案制, 同时简化办税流程, 推行“五证合一、一照一码”, 精简涉税资料。通过推进“互联网+税务”行动, 让纳税人从“线下”转移到“线上”, 切实减少办税时间, 降低遵从成本。2017 年 9 月, 国家税务总局实施跨省经营企业涉税事项全国通办, 进一步减轻纳税人负担;形成了第一批取消事项和资料清单, 其中, 取消包括税务登记验证、换证以及非居民企业认定等 3 项事项, 取消报送资料 1 107 项。
3. 后续管理做“加法”。
简政放权不是一放了之, 更要强化后续管理, 由原来的事前管理向事中事后管理转变。税务部门改变税收征管方式, 以工作规范为基础, 借助金税三期和增值税发票管理新系统加大税收信息和风险管理的力度, 减少税收流失, 营造了更为公平、透明的营商环境。
4. 优化服务做“乘法”。
近年来, 税务系统高度重视纳税人的税收满意度, 持续开展“便民办税春风行动”, 推进国地税系统联合办公、深度合作, 开辟与纳税人进行沟通、交流的新渠道, 及时响应纳税人的涉税需求, 提高纳税人在涉税事项中的“获得感”。即便是在发生税企争议, 甚至引发税务诉讼时, 税务机关依然主动向纳税人提供税收服务。近几年越来越多的税务诉讼案件以纳税人胜诉、税务局败诉而告终, 则充分证明营商环境在向公平、透明的方向不断完善, 为纳税人提升信心, 建立了稳定预期。
(二) 税收治理改善营商环境的不足 税收治理改善营商环境虽然取得了明显进展, 但有三个方面数据仍然值得警惕。第一, 虽然2016年中国大陆营商环境整体排名上升为第78名, 连续多年稳定进步, 但与新西兰、新加坡、美国等国家的差距依然十分明显。第二, 在营商环境整体排名第 78 名的情况下, 纳税指标单项排名却只有 131 名, 在参与测评的 10个一级指标中排第 9, 仅好于办理施工许可, 表明纳税指标方面存在明显不足。第三, 从纳税指标排名变动的完整过程看, 纳税指标经历了一个先上升后下降的“倒 U”型变化过程, 从 2005 年的 168 名上升为 2009 年的 114 名后, 又波动下降到 2016 年的 131 名, 这进一步表明纳税指标方面存在较大提升空间。当然,
影响排名波动的因素很多, 包括指标因素的年度调整等, 但这也恰恰证明我国的税收治理尚不够完善。不足之处体现为以下三个方面: 1.“放管服”的制度基础尚不够坚实。
根据 2017 年《全球营商环境报告》, 中国大陆总税负高达 68%, 虽然这一数据因其口径选择而存在争议, 但对于按照同一口径测度的总税负而言, 中国大陆在所有经济体中处于较高位置的现实依然反映了我国当前税制设计不合理、企业税负偏重的事实。要切实降低企业税负, 必须有合理的税制设计作为基础, 这也是“放管服”能够发挥效果的前提。与此同时, 由于我国现行的 17 个税种 (不考虑明年正式开征的环境保护税) 大多尚未完成立法, 法制化程度不够的情况下的“放权”基础不牢, 容易在政策变动中影响企业的稳定预期。
2. 简政放权与强化管理的协作不足。
“放要放得下, 管要管得好”, 简政放权和强化管理在逻辑上是密不可分、相辅相成的。就目前而言, 放权已初见成效, 而管理则面临考验, “简政放权”的双刃剑在大幅简化了税收流程的同时, 也引发了在后续管理上的新问题。比如, 备案制的实行方便了纳税人, 也将风险防范的责任从税务机关转移到了纳税人, 纳税人由于素质不足或路径依赖出现的“无知性不遵从”反过来又将税收风险转移回税务机关, 管理效率反而可能降低。
3. 纳税服务的“缺位”与“越位”。
近几年, 税务系统大力提升纳税服务水平, 着力提高纳税人满意度, 但“越位”与“缺位”同时存在。一方面, 为纳税人提供优质服务, 要求税务系统工作人员转变过去“高高在上”的管理者心态, 做好“服务者”的角色, 但这并不意味着位置互换, 要将纳税人拉到“高高在上”的位置。过去涉税服务的问题在于税务人员和纳税人之间关系的“不平等”, 优化纳税服务需要的是建立平等对话的关系, 而不是从一个极端走向另一个极端, 是为“越位”。另一方面, 当前的纳税服务往往着眼于国内, 而...
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